삼성경제연구소 ‘다문화사회 정착과 이민정책’

K모바일  삼성경제연구소 최 홍 연구원

2010년 한국사회는 국내체류 외국인이 118만명에 육박하며 다문화사회로의 본격 진입을 앞두고 있다. 저출산·고령화에 따른 생산가능인구 감소로 성장잠재력 저하가 우려되는 상황에서 경제활력을 유지하기 위해서는 외국인 유입이 불가피하다. 따라서 다문화 진전의 편익을 극대화하는 동시에 異문화와의 공존이 초래할 미래의 비용을 최소화하는 전략이 필요하다. 한국보다 앞서 이민을 받아들였던 외국사례를 보면, 단순히 부족한 노동력을 메우기 위한 임기응변식 대책은 이민자가 늘수록 편익보다는 공공지출의 부담, 이질적 문화 간 갈등, 이민인구 빈곤화로 인한 사회적 일탈 증가 등을 해결하기 위한 비용을 유발한다. 이민 등 해외인구 유입은 非가역적 특성이 있기 때문에 초기부터 비용을 최소화는 선제적 대응이 요구된다. 현 한국의 이민정책은 전문인력 중심의 폐쇄적 구조로 향후 인구감소에 대응할 정주인구 확충에 한계가 있다. 또한 빈곤층으로 추락하기 쉬운 단순인력과 결혼이민자가 외국인의 대다수를 차지하면서 향후 고비용 통합구조로 전개될 우려가 높다. 취학률이 저조한 다문화 2세들이 잠재적인 빈곤계층으로 전락하고, 이들의 사회이동성을 취약하게 만드는 것이 향후 통합비용을 높이는 요인으로 작용할 것이다. 다문화사회 정착을 위한 정책방향으로는 첫째, 입국문호를 전향적으로 개방해 정주인구를 확충해야 한다. 단기 노동력 중심의 소극적 인력수급정책으로는 다문화사회의 편익을 극대화하기 어렵기 때문에 숙련기능인력 등의 유입을 적극 추진해야 한다. 둘째, 高비용을 초래하는 ‘용광로(Melting Pot)’식의 동화주의보다는 ‘샐러드 그릇(Salad Bowl)’식의 다문화주의를 지향해야 한다. 셋째, 다문화가정의 사회이동성을 높이고 정책 추진체계를 정비하는 것도 향후 통합에서 발생할 비용을 최소화하는 대안이 될 것이다. Ⅰ. 다문화사회로의 진입 외국인 인구가 가파르게 증가 지난 10년간 외국인의 국내 유입이 빠른 속도로 진행. 1990년 약 5만명에 불과했던 국내 체류 외국인이 118만명으로 증가. 총 인구 대비 2.3% 수준으로 주요 선진국 비율(10.3%)보다는 낮지만 개발도상국의 평균 수준(1.5%)은 상회. 이는 중소기업 노동력 부족에 따른 외국인근로자 유입, 국제결혼증가, 해외동포에 대한 입국문호 확대의 결과. 체류자격별로는 근로자가 56만명으로 전체 외국인의 48%를 차지하며, 결혼이민 및 혼인귀화자(15%), 외국인자녀(9%), 유학생(6%) 순 인구 감소로 지속적인 외국인 유입이 필요 저출산·고령화에 따른 노동인력 감소 문제를 해소하고 안정적인 경제성장을 유지하려면 생산성 향상과 함께 외국인 노동력 유입이 불가피. 한국은 15∼64세 생산가능인구 비중이 2016년 이후 하락세로 전환. 핵심 취업연령인 25∼54세 인구는 2010년부터 감소하기 시작해 2050년경에는 현재의 절반인 1,300만명 수준으로 감소할 전망. 생산가능인구 감소는 노동인력 수급차질과 세수감소를 초래해 한국경제의 성장잠재력을 저하. OECD 선진국의 경우 65세 이상 인구 비중이 1%p 높아지면 경제성장률이 연간 0.32%p 낮아지는 것으로 분석 출산율 제고, 유휴인력 활용 등이 이루어지더라도 내국인만으로는 인력수급 불일치를 완전히 해소하기 어려울 전망. 2010∼2040년에는 1985년 이전 출생한 高출산 세대가 50대 중반에 진입하고 저출산 세대(1986년 이후 출생)는 30대에 진입해 출산율을 제고하더라도 향후 30년간은 과거 저출산의 충격이 불가피. 2020년까지 70만∼140만명의 노동인력 수급불일치가 있을 것으로 추정 글로벌 시민사회로의 이행이 시작 다문화사회로 이행하면서 오랫동안 단일민족주의를 유지해온 한국사회는 긍정적인 효과와 부작용을 동시에 경험. 노동력 유입으로 인한 경제성장 제고 효과와 함께 이질적 문화와의 공존이라는 새로운 과제가 부상. 인력수급난이 해소되면서 경제적 편익이 먼저 발생하고, 다문화가 진전되면서 일자리 경쟁, 사회갈등 등의 비용이 증가. 인구구조 변화에 따른 문제는 단기적 대응을 통해 극복하기 힘들기 때문에 선제적 대응이 필요. 다문화로 인한 편익을 극대화하고 외국인과의 공존을 통해 글로벌시민사회를 건설해야 할 시점 Ⅱ. 외국 사례로 본 다문화사회의 편익과 비용 1. 다문화사회의 긍정적 효과 경제적 효과: 인력수급의 불일치 해소와 경제규모 확대 이민으로 노동공급이 증가하면 국내산업의 인력난 해소와 자본수익률제고로 국내총생산이 증가. 급격한 산업구조 변화에 따라 순수 내국인 인력만으로 충당하지 못하는 노동수요를 이민 노동력이 보충. 경제발전에 따라 소득 및 교육 수준이 향상되면서 내국인이 점차 3D업종의 단순육체노동을 기피하게 되었는데 외국인 근로자로 이를 대체. 독일은 1950년대 이후 제조업, 광업, 건설업 등의 인력부족을 해소하기 위해 터키, 한국 등 8개국과 인력송출계약을 체결→ 독일의외국인 인구는 1950년 50만명에서 1985년 440만명으로 증가 로버트 배로(Robert Barro) 美하버드大교수 등의 연구에 의하면 미국의 경우 순이민율이 1%p 증가할 때 경제성장률은 0.1% 증가. 1985∼1989년 사이 미국 이민자는 내국인 평균에 비해 15∼25%적은 임금을 받은 것으로 조사 해외 노동인력의 유입으로 새로운 일자리가 창출되고 경제규모가 확대. 상대적으로 低賃의 외국인노동자를 활용하는 기업은 투자여력이 늘어나 결과적으로 신규고용 창출력이 확대. 1997년 이후 10년간 영국에서 창출된 200만개의 신규고용 중 150만개를 외국인노동자가 창출 이민을 통한 인구증가는 조세기반을 확대하고 내수를 촉진하여 경제의 충격을 완화하는 역할을 수행. 외국인력의 유입은 인구 고령화로 인한 사회보험재정의 악화를 방지. 주로 젊은 층으로 구성된 이민인구의 확대는 고령화로 인한 시장수요감소를 완화하는 순기능을 발휘. 미국의 주택시장은 1990년대에 베이비붐 세대의 은퇴에도 불구하고 이민자의 주택수요 증가로 호황을 유지 사회문화적 효과: 다양성과 창의성을 제고 첨단 하이테크 산업 발전에 필수적인 개인의 창의성은 다양성을 인정하는 사회문화적 분위기에서 滿開. IT 소프트웨어, 엔터테인먼트, 금융, 첨단 제조업 등 지식기반산업은 고정관념으로부터 자유로운 창의적 사고에 의존. 인종 및 문화적 배경이 다른 구성원도 배척하지 않고 포용하는 개방사회에서 혁신적인 아이디어의 생산이 촉진. 기업에서도 인종적 다양성이 효과적인 인사관리전략과 결합될 때 자기자본이익률(ROE) 등 기업의 재무성과가 높아지는 경향 主流사회에 적극적으로 통합되기를 희망하는 이주민이 증가할수록 사회의 다양성과 개방성이 증진. 샌프란시스코, 뉴욕, 보스턴 등 개방적이고 역동적인 미국의 도시들은 다양한 인종들이 어울려 시너지를 형성 외국인과 他문화에 대해 개방적인 사회는 융성하고 폐쇄적인 사회는 쇠락한다는 것이 역사의 교훈. 1980년대 일본은 ‘니혼진론(日本人論)’의 유행, 정부의 역사 교과서왜곡 등 배타적 민족주의가 일어나면서 자기쇄신에 실패하여 사회적역동성을 상실하고 경제적으로도 장기침체에 직면. 일본이 인구감소에도 불구하고 이민을 허용하지 않음으로 인해 부담하고 있는 기회비용은 3조 8,000억엔으로 추산 2. 다문화사회의 부작용 경제적 비용: 저소득층 취업경쟁 심화와 공공지출 부담 증가 저소득층, 비숙련 노동자인 신규 이주민이 자국의 저소득층과 일자리 경쟁. 신규 이주민은 주로 저소득층, 비숙련 노동자로 이들이 기존 저소득층 노동자의 임금을 감소시킴. 저소득층 노동자가 중심이 되어 이민을 반대하는 정치적 갈등이 대두. 영국에서는 폴란드 출신 이민자가 내국인의 일자리를 차지한다는 주장이 2010년 선거의 중점 이슈로 부각 공공재정에 부담을 주는 이주민에 대한 복지혜택 부여를 거부하려는 움직임이 反이주정서로 발전. 이주민이 적응에 실패하고 빈곤층으로 전락할 경우 사회복지서비스에 의존할 확률이 높아 재정지출이 증가. 이주민에 대한 사회복지 지출을 제한하는 정치적 압력이 표출. 反외국인정서가 팽배했던 1990년대 중반 미국은 사회복지제도 개혁(수급기간 제한 및 근로의무조건 강화)으로 이주민 복지혜택을 감축 이민으로 국가 내 인종분포가 다양해지면 교육 등 경제성장에 필수적인 공공재 공급에 대한 합의 도출이 어려워 성장이 둔화. 각 인종 그룹이 서로 다른 양과 질의 공공재를 요구하면서 공공재공급에 대한 합의가 곤란. 인종이 다양하고 집단 간 견해차이를 조정하는 제도가 취약한 국가일수록 1970년대 오일쇼크 이후 성장률 하락이 심했음 문화적 갈등: 규범 충돌로 사회불안 초래 다양한 인종의 유입에 따른 언어, 문화, 종교적 갈등으로 사회통합비용이 증가. 이질적인 언어, 문화, 종교를 가진 구성원들이 공존할 경우 가치관의 갈등이 생겨나고 문화적 차이를 인정받기 위한 정치적 경쟁이 발생. 主流사회는 새로 유입된 문화를 위협으로 인식하고 동화대상으로 간주. 서로 같은 종교나 이념을 가진 사람끼리 모이기를 원하기 때문에 사회적 네트워크가 분열. 개신교, 가톨릭 교도, 사회주의자의 3파로 갈라진 독일 바이마르공화국은 사회통합이 부진 종교, 문화의 차이를 사회질서와 생활규범을 위협하는 존재로 인식. 기존과 다른 종교가 유입되면서 갈등이 발생할 소지도 있음. 최근 유럽에서는 ‘부르카(전신을 가리는 이슬람 여성의 전통의상)’착용, 이슬람 사원의 첨탑 건설을 금지하면서 종교갈등이 심화·특정 종교의 교리나 행동규범이 한국사회의 정서나 법질서와 충돌할때 갈등이 발생할 수 있음. 진보적, 실용적인 다문화 정책을 시행하는 것으로 알려진 네덜란드도 국민의 63%가 이슬람 문화와 현대 유럽의 라이프 스타일이 맞지 않는다고 응답. 네덜란드는 17세기부터 ‘live and let live(방임주의)’의 철학아래 여러 소수집단이 자신들만의 방식으로 살아가는 것을 허용 사회적 분열: 이민자 빈곤화로 사회적 범죄가 증가 교육 및 취업 기회 제한 등으로 이민 2세대의 사회적 상향 이동이 제약을 받으면서 실업률과 범죄율이 증가. 프랑스에서는 이민 2세대가 경제 악화로 고용시장에서 먼저 배제되어 사회통합을 위협하는 심각한 문제로 대두. 20대 전체의 실업률은 12%이나, 이민 2세대의 20대 실업률은 33%(비유럽 이민자들은 백인보다 일자리를 구할 가능성이 17배 낮음). 외국인 인구의 주거지 부족과 실업 문제가 사회적 비용을 초래. 프랑스는 1973년 오일쇼크 이후 노동수요가 감소하면서 이주 노동자유입을 차단했으나, 가족합류와 장기 불법체류자 거주권 부여 등으로 매년 이주 노동자가 증가 민족, 문화, 종교의 차이를 인정하지 않는 동화주의(assimilation)정책이 사회분열을 심화. 동화주의 통합모델은 이민자 문제를 특정 출신국가 또는 종교의 차이가 아닌 개인의 문제로 판단하여 차이를 공식적으로 인정하지 않음. 이로 인해 ‘이주나 이민’ 자체가 문제가 아니라 ‘이민정책의 부재’라는 문제가 발생 Ⅲ. 한국 다문화사회의 현주소 현실에 비해 소극적인 한국의 이민정책 이민정책을 포함한 한국의 외국인정책은 다문화 진전 수준이 높은 해외 주요 이민국가들의 보수적 구조를 답습. 전문인력을 대상으로 한 우호적 이민정책과 단순인력의 한시적 체류를 허용하는 인력수급정책으로 이원화. 대부분의 국가들이 내국인 고용보호, 산업 구조조정 등에 장애가 될 수 있다는 이유로 단순인력의 이민에 엄격한 선별주의를 채택 現이민정책은 인구감소 추이와 외국인 비중 등 한국 현실에 대한 고려가 부족해 정주인구 확대에 소극적. 인구감소에 대비하고 성장의 선순환과 사회적 역동성을 제고하려면 단순노동력이 아닌 영주권, 시민권을 취득한 정주인구의 확대가 필요. 非정주인구는 소비 규모가 작고 소득의 자국송금 비중이 높으며 내국인과의 네트워크가 제한적이어서 성장 기여가 미흡. 현재는 영주권 발급을 고급 전문인력을 대상으로 제한하고 있으며, 단순인력도 쿼터 규제를 강화 전문인력 유입에 대한 인센티브 제공이 미흡한 실정. 해외 전문인력이 국내 정주를 기피하는 이유는 체류신분의 보장미흡보다는 언어, 교육, 의료 등 정주 인프라의 취약성 때문. 2002년 제도 도입 이후 지금까지 영주권을 취득한 2만여명은 대부분이 華僑이며 전문인력은 10%에 안팎에 불과. 이미 들어와 있는 우수 외국인력은 이중국적이 허용되지 않는 법적문제로 원래 국적을 포기하지 않기 위해 출국하는 사례가 빈번 저숙련 노동자 위주의 高갈등 유입구조 저숙련·단순기능인력 중심의 외국인 유입 증가로 외국인이 사회적빈곤층을 형성. 국내 다문화인구의 대부분이 저숙련 외국인근로자와 결혼이민자, 취업을 위해 입국한 해외동포들로 구성. 외국인근로자 중 단순기능인력 비중이 90% 이상으로 OECD 평균인 54%를 크게 상회 단순기능인력 중심의 외국인 유입은 인종위계사회를 강화하고 게토(ghetto)化를 야기하는 배경. 인종과 종교, 경제적 계층화가 복합적으로 결합할 경우, 최근 인종갈등 문제가 심각한 해외 이민국가와 같은 인종위계사회로 이행. 빈곤층으로 전락한 외국인이 한 공간에 집단적으로 거주할 경우 언어·경제·문화적으로 主流사회와 격리된 게토가 형성. 인종위계사회와 게토화가 고착화될 경우, 순혈주의가 강한 한국은 다른 나라보다 심각한 갈등 양상을 초래할 것으로 예상. 지속적으로 제기되고 있는 내국인에 의한 인권침해와 차별도 외국인과의 갈등을 야기하는 원인 다문화가정의 취약한 경제기반과 낮은 사회적 이동성 결혼이민을 통해 형성된 다문화가정의 경제적 기반이 취약. 농림어촌 지역을 중심으로 외국인 여성과 결혼해 형성된 다문화가정이 지속적으로 증가. 2009년 기준 읍·면 지역에 거주하며 농림수산업에 종사하는 한국인미혼남성의 51%가 외국인 여성과 혼인. 다문화가정의 38.4%는 월 평균 가구소득이 100∼200만원에 불과하고 100만원 미만인 가구 비중도 21.3%. 다문화가정의 한국인 배우자 중 기초생활수급 대상자 비중은 4.9%로일반 내국인(3.1%)의 1.6배 수준. 다만, 최근 결혼이민자를 계약직공무원으로 채용하려는 지자체의 움직임은 다문화의 편익을 높이는 모범 사례 다문화가정의 취약한 사회이동성도 향후 다문화 통합비용을 높이는 요인으로 작용. 제도교육을 받지 못하는 다문화자녀가 늘어나면서 경제·사회적으로열악한 지위가 되물림되는 악순환이 우려. 다문화가정 자녀의 평균 재학률은 80.6%에 불과하며, 중간입국자녀의 평균 재학률은 이보다 취약한 47%에 불과. 사회안전망에서 방치되는 다문화자녀가 향후 빈곤·취약계층化될 우려 Ⅳ. 정책과제 입국문호의 전향적 개방으로 글로벌 시민사회를 지향 다문화사회의 경제적 혜택을 높이기 위해 이민을 적극적으로 확대. 저출산, 고령화 등의 문제를 단기노동력 유입 등 소극적 인력수급정책으로 대응하는 데는 한계가 존재. 이민자 비율 등을 고려할 때 한국은 보다 적극적인 문호개방으로 양질의 인력을 받아들이고 경제적 효과를 극대화할 필요 이민자를 主流사회에 적응시키는 동화주의보다 사회의 구성원으로 인정하면서도 차이를 인정하는 다문화주의를 지향. 동화정책의 목적은 문화적 차이를 인정하지 않고 主流문화로 단일화하는것인 반면, 다문화정책의 목적은 다양성을 인정하고 공존하는 것. 동화정책은 이민자를 동화시키기 어렵고, 설령 동화되었다고 해도현실적으로 내국인과 이민자 사이에 존재하는 사회적 차별까지 제거하지 못하는 한계가 존재. 主流의 문화로 녹아드는 ‘용광로(Melting Pot)’보다 다양한 가치를 인정하는 ‘샐러드그릇(Salad Bowl)’을 지향 단, 인구학적 변화는 한 번 진전되면 되돌리기 힘든 非가역적 특성이 있으므로 비용을 최소화하기 위해서는 변화 초기에 정책방향을 견고히하는 선제적 대응이 필요. 이민자가 일단 정주하면 사회적 비용을 발생시킨다는 이유로 본국으로 되돌려보낼 수 없음을 명심. 현재 막대한 다문화 비용을 치르고 있는 선진국의 전철을 밟지 않도록 다문화사회의 구조개선을 선제적으로 추진 1. 문호개방을 통한 다문화 편익 극대화 영주권 발급 대상을 확대해 정주인구를 확충 영주권 발급의 핵심 대상을 고급 전문인력에서 중간 수준의 숙련기능인력까지 확대. 숙련기능인력의 경우 영주권을 받을 수 있도록 임금기준을 포함한 제도요건을 완화. 일본은 동일직종에 종사하는 내국인이 받는 임금 이상을 받는 자에 대해 ‘기능’사증을 부여하고 영주권 취득 기회를 제공 이공계 유학생을 대상으로 졸업 후 영주권을 부여하는 방안도 검토. 在韓유학생은 한국에 대한 이해 수준과 언어구사력이 높고, 사회적응력이 근로자에 비해 상대적으로 우수한 인적자원. 과거 추진되었던 유학생 영주권 제도를 재도입하여 이공계 유학생을 대상으로 취업조건 없이 졸업 시 영주권 취득 기회를 부여 ※ 숙련기능인력과 유학생을 대상으로 한 영주권 발급은 정주인구 확대뿐아니라 숙련단절 해소, 우수인력 유치, 향후 통합비용 절감 등 부수적효과도 창출 단순인력 유입의 경우 생산성 제고를 지향 현행 고용허가제의 송출제도 개선을 통해 외국인근로자 유입의 질적불일치(mismatch)를 개선. 고용주와 근로자 모두 채용 전 업무성격과 지원자 자질에 대해 충분한 정보를 제공받을 수 있도록 고용허가제의 송출절차를 개선. 現고용허가제는 단순생산업무라는 이유로 정보 부재의 상황에서 송출을 진행. 고용허가제 체류 한도를 현행 기준 3년(2년 이내 연장 가능)에서 4년 또는 5년으로 점진적으로 연장해 숙련단절을 해소 2. 다문화 적응을 위한 수용태세 확립 다문화에 대한 개방성 및 관용성을 제고 한국사회의 개방성이나 관용성을 제고하기 위한 교육과 홍보 사업을 추진. 외국문화에 대한 한국사회의 개방성은 세계 최하위 수준. IMD 외국문화 개방도 순위: 55개국 중 55위(2008년)→ 57개국 중56위(2009년). 초·중·고교의 교과과정에 다문화에 대한 커리큘럼을 강화하여 인성이 형성되는 시기부터 他문화에 대한 이해와 포용력을 넓히게 함. 미국, 호주 등 다민족국가는 1970년대 이후 다문화에 대한 이해와 수용을 촉진하기 위해 공교육 내용을 재편성 이민 성공사례에 대한 보상을 강화하여 사회적 인식을 전환. 모범사례를 발굴·확산하고 외국인의 공헌에 대한 보상기회로 활용 고용주와 외국인근로자 간 준법환경을 강화 내국인과 외국인이 법질서 및 계약을 철저하게 이행하는 환경을 구축. 외국인근로자의 인권침해 및 차별에 대한 단속을 강화. 법정 소송 시 외국인이 자신들의 권익을 효과적으로 보호할 수 있도록 ‘외국인전담 국선변호인단’을 운영. 외국인근로자의 불법체류, 위법, 계약위반 등에 대해서도 엄단 3. 다문화에 따른 비용 최소화 다문화자녀의 사회이동성을 제고 교육기회 확대로 사회적 상향이동을 도모하기 위해 다문화자녀를 위한 교육 인프라를 강화. 국내 학교에 적응이 어려운 다문화 2세의 교육을 지원. 외국인근로자 밀집 거주지역이나 결혼이민자 거주도가 높은 지역을 대상으로 다문화학교를 신설하고 e러닝 인프라를 구축. 다문화자녀 상담과 지도에 전문성을 갖춘 전담교원 운영을 의무화. 초등 및 중등 교원 양성과정에 다문화 관련 전공을 신설 정책 추진체계의 효율화 다문화 및 외국인 관련 사회통합 추진 조직을 정비. 현 외국인정책사업의 추진체계는 법무부와 보건복지부, 노동부, 교육과학기술부, 행정안전부, 사회통합위원회 등으로 분산. 중장기적으로 이민 및 외국인 업무를 전담할 ‘이민청(가칭)’을 설립해 업무 중복을 해소하고 이민행정의 효율성을 제고