<발제문>

다문화 기본법 제정 필요성과 입법 방향에 대하여

1. 들어가는 말

한국의 다문화 역사는 매우 오래되었다. 거슬러 올라가면 3국 시대까지 올라간다. 가야의 김수로왕비로 허황옥 이야기는 그 대표적이다. 또, 신라는 진나라 때 요하지역에 살던 주민이 이주해서 세운 나라라는 중국 문헌도 있다. 고려시대에는 회회사람이라고 해서 위구르인 또는 아랍계가 개성에서 장기 거주하고 있었음을 알 수 있다. 조선시대에도 이태원, 왜관 등 외국인 거소지가 있을 정도로 많은 외국인들이 우리나라에 들어와 거주하고 있었다. 심지어 우리나라 성씨의 반 정도가 외국에서 들어온 성씨라는 통계도 있다.

근래 들어 이주민은 한층 많아졌다. 구한말에는 중국의 쿨리들이 산동지방에서 대거 몰려왔다. 그들은 청나라 말기 중국의 혼란스런 상황을 피난하여 우리를 비롯해 동남아 등으로 피난을 했는데, 화교의 원류이다. 그들은 우리나라에 들어와서 인천 등지에 자리를 잡고 살았는데, 그들로 인해 자장면 등, 새로운 음식문화가 생겨나기도 했다.

일제시대에는 일본인들이 대거 넘어와 살았고, 많은 한국인들이 일본과 만주 등으로 이주하기도 했다. 한국전쟁 전 후에는 유엔군(주한미군)이 주둔한 지역을 중심으로 주한미군의 군속과 그 혼혈아들이 주둔지를 중심으로 살았다. 그래서 의정부 등지를 중심으로 클럽 문화가 생겨나고, 새로운 문화가 생성 되었으며, 부대찌개라는 음식이 개발되어 보급되었다.

80년대 들어 주한미군이 감축되고 미국에서 주한미군 자녀들의 입국과 시민권이 허용되면서 주한미군의 군속과 혼혈은 대거 감소했다. 하지만, 통일교 등 특정 종교를 중심으로 일본인과의 국제결혼이 이뤄지고, 유학생 또는 외국인과의 국제결혼, 그리고 경제교류에 따라 외국상사 주재원들이 늘어나면서 다문화적 요소는 점점 더 강화되었다.

그럼에도 단일민족이라는 신화를 깨뜨리기엔 이들 숫자는 미미했다. 해방 후부터 1980년대 말 국적법이 양계혈통으로 개정될 당시까지 귀화가 허용된 외국인은 50명이 넘지 않았을 정도로 의미 없는 숫자였다.

그런데 90년대 들어와 결정적인 변화를 맞이하게 되었다. 중소기업과 3D업종 일자리 부족을 메우기 위해 외국인 노동자를 받아들이기 시작한 것이다. 정부는 '산업연수생제도'를 통해 인도네시아, 네팔 등 동남아시아로부터 많은 이주노동자들을 받아들였다. 이들은 단기 연수를 통해 한국에 입국한 후, 공단지역에 배치되어 공장 기숙사에서 생활하였다.

이들은 산업연수생이기 때문에 최저임금과 근로기준법을 적용받지 않았다. 심지어 정규 한국인 노동자의 1/3에서 1/4, 심지어 1/5의 월급을 받는 것이 고작이었다. 따라서 어느 정도 한국 사정을 알게 되면 다른 직장으로 자리를 옮기려 했다. 하지만, 이들에겐 직장이전의 자유가 없었다. 이전을 하게 되면 곧바로 불법체류자 신분이 되었다. 하지만 보다 많은 임금을 주겠다는 유혹을 물리치기는 쉽지 않았다.

그래서 그들은 브로커나 먼저 한국에 들어온 동료들의 유혹을 이기지 못하고 직장을 옮겨 불법체류자 신세가 되었다. 또 취업하고 있는 직장이 갑자기 문을 닫거나, 기간이 만료되어 돌아가야 함에도 한국에 남는 경우가 많았다. 그래서 불법체류자 신분이 되었고, 법적인 보호를 받을 수 없는 처지가 되었다. 그런데 일부 악덕 기업주들은 이러한 처지를 악용하여 임금을 체불하거나 산업재해 보상을 해주지 않았다. 심지어 공장에서 일을 시키며 구타를 하기도 했다. 그로인해 이주 노동자 인권문제가 끊임없이 제기되었다.

또 불법적인 장기체류 외국인 노동자들과 한국여성이 결혼을 하는 경우가 생겨났고, 자녀들도 태어났다. 이들의 자녀는 출생신고조차 할 수 없거나, 미혼모 슬하로 출생신고를 해야 하는 상황이 되었다. 또한 합법체류 노동자들과 결혼한 경우도 매년 비자를 갱신해야 하는 일이 생겨 불편하기는 마찬가지였다.

그러나 아직까지 한국사회 운영 시스템에 근본적인 변화는 없었다. 여전히 특별한 케이스로 취급되었으며, 한국사회의 법과 제도는 이들을 받아들일 준비가 되어있지 않았다. 모든 노력은 불법체류자를 어떻게 단속하고, 돌려보낼 것인가에 초점이 맞추어져 있었다. 다만 몇몇 민간단체와 종교단체가 이들 인권문제를 거론하는 수준이었다.

그러나 이주 노동자들의 인권 상황이 국제적인 문제가 됨으로써 한국정부도 더 이상 외면할 수 없었다. 보다 근본적인 대책이 필요했다. 그래서 정부는 2005년에 산업연수생 제도를 폐지하고 고용허가제(외국인 고용에 관한 법률)를 실시하기에 이르렀다.

고용허가제는 산업연수생제도의 미비점으로 인해 불법체류자를 양산하는 사태를 막고, 인권문제가 야기되지 않도록 하자는 취지였다. 그래서 3년을 기한으로 3번에 걸쳐 직장이전을 할 수 있으며, 최저임금 적용 등 내국인의 근로조건과 동일하게 처우해야 한다는 내용을 근간으로 고용허가제가 제정된 것이다. 이러한 고용허가제는 최저임금 등을 보장하지 않았던 산업연수생 제도와는 획기적으로 다른 것이다.

여기에 가장 많은 수를 차지하고 있던 조선족(중국동포)에 대해선 방문취업제도를 실시하여 외국인 노동자들보다 우대하는 정책을 실시했다. 그래서 불법 체류신분이었던 조선족(중국동포) 등이 신고를 하고 귀국함으로써 일시적으로 불법체류 노동자는 상당부분 줄어들었다.

그러나 이것은 일시적인 현상이었다. 고용허가제로 더 나은 근로조건(인권과 임금에서)을 얻게 된 사실이 알려짐으로서 더 많은 이주노동자들이 몰려들었고, 그에 따라 국제브로커들도 활발하게 움직였다. 그리고 3년을 채우고도 돌아가지 않는 사태가 벌어지고 있다. 또 3번에 걸쳐 직장을 옮길 수 있도록 한 것도 경제 불황으로 직장이 파산되어 직장이전이 불가피한 경우가 많아 불법체류자 양산을 저지하지 못했다. 그래서 지금은 고용허가제 이전과 비슷한 숫자의 불법체류 노동자들이 존재하고 있다.

이와는 다른 차원에서 한국사회의 인식에 근본적 변화를 요구하는 사태가 벌어졌다. 농촌지역에서 결혼하지 못한 총각들 장가보내기 운동이 벌어진 것이다. 주로 90년대 후반 들어 일어난 이 운동에 농촌지역의 지자체들이 너나할 것 없이 뛰어들었다. 국제결혼 브로커들과 연계된 차원에서 진행되기도 했으며, 일부지역에서는 지방자치단체장의 선거운동 수단으로 활용되기도 했다. 농촌총각 장가보내기 운동이 얼마나 급속히 진행되었는가는 10년이 못되어, 농촌의 결혼인구 중 40% 이상을 점하고 있는 것을 보아도 알 수 있다(2007년 농촌지역 결혼자 중 국제결혼은 47%나 되었다).

2008년 5월, 행안부

그런데 시간이 지나면서 국제결혼은 농촌지역만의 문제가 아니게 되었다. 결혼한 농촌 총각이 도시로 이주하는 경우도 있었지만, 도시의 저소득 근로자들이 국제결혼을 하기 시작했으며, 재혼하는 한국 남성들이 국제결혼에 뛰어드는 경우가 많아졌다. 그래서 결혼이주여성에 의한 다문화 가정은 농촌과 도시를 구분할 것 없이 광범위하게 분포하고 있다.

2005년 이후 국제결혼 인구는 전체 결혼인구 중 10% 내외를 기록하고 있다. 2008년 5월, 행안부

이렇게 형성되기 시작한 결혼이주여성과 다문화 가정의 존재는 다문화에 대한 국민적 인식을 바꾸는 계기가 되었다. 왜냐하면 결혼이민자는 이전의 다문화 현상과는 근본적으로 다른 요소들을 내포하고 있었기 때문이다. 이전의 이주민이 가족이라는 형태로 한국사회의 일원이 되는 경우가 적었던 반면, 결혼이민자들은 처음부터 한국사회 가족의 일원으로 등장했기 때문이다. 그리고 한국사회의 뿌리 깊은 부계혈통 관념으로 인해 결혼이민자들은 한국의 대를 이어주는 역할로 인식되기에 이르렀다.

그에 따라 전통적인 내국인의 생각에 변화를 가져왔다. 다시 말해 결혼이주여성도 우리들의 일원이라는 것, 우리가 보듬어 안고 살아야 한다는 것, 이들이 낳은 자녀는 우리의 핏줄이라는 것이 생각의 변화를 촉발했다. 그래서 결혼이주여성에 대한 생각은 이주노동자 또는 외국인들과는 다른 차원에서 다뤄지게 되었다. 그런 점에서 결혼이주여성들은 다문화에 대한 국민인식의 변화를 촉발하는 계기가 되었다.

하지만 이것은 또 다른 한계를 노정하는 것이었다. 즉, 단일민족이라는 기존 사고방식을 뛰어넘고 있지 못한 것이다. 즉, 결혼이민자들은 한국에 시집온, 그래서 우리 민족의 일원이라는 내면의 가치판단이 작용하고 있는 것이다. 따라서 결혼이주여성에 대한 온정적 인식에도 불구하고 한국사회에서 다문화에 대한 근본적인 인식변화가 일어나고 있다고 해석할 수는 없다.

한국사회에는 결혼이주여성에 대한 온정적 인식과 달리 이주노동자에 대해 차가운 시선이 병존하고 있다. 또한 동남아 이주민과 서양(백인) 이주민을 보는 눈에서 엄청난 괴리가 존재하고 있다. 이는 영어로 길을 묻게 하여 한국인의 친절도를 테스트하는 EBS프로그램을 통해서도 확인되었다.

프로그램에서 동남아 이주민과 백인이 똑같은 장소에서 똑같은 영어로 길을 물었는데, 동남아 이주민의 질문엔  20명 중 2명만이 길을 가르쳐 주었고, 백인 이주민에게는 20명 중 2명만 영어를 하지 못해 미안하다는 인사를 하고 대답을 하지 않았다. 나머지 18명은 친절하게 가르쳐 주었으며, 심지어는 따라오라고 하며 앞장서서 길을 안내하는 사람도 있었다.

그런 것을 볼 때 우리 사회에는 인종주의적 편견이 자리 잡고 있음을 알 수 있다. 또 단일민족의 신화와 함께, 전통적인 부계혈통의 가족 관념이 존재하고 있다는 것을 시인하지 않을 수 없다. 이런 국민들의 인식을 볼 때, 한국사회가 다문화 사회를 받아들이기엔 아직은 여러 가지로 미흡하다는 것을 인정하지 않을 수 없다.

하지만, 국민들의 인식이 그렇다 해도 다문화 사회로의 진전을 막을 수는 없다. 왜냐하면 어느 나라보다 빨리 진전되는 '저출산 고령화' 현상 때문이다. 이제 한국은 몇 년 후면 초고령화 사회가 된다(2013년). 그렇게 되면 한국은 이주민 없이 사회를 유지해나가기가 힘들게 될 것이다. 그래서 유엔에서도 2020년이 되면 인구의 10% 이상이 이주민으로 채워질 것이며, 2050년에는 1200만 이상이 이주민으로 구성되어 전체 인구의 1/3가까이 될 것이라는 예측을 하고 있다

2008년 12월, 유엔보고서

특히 경제적 관계에서 아시아의 중요성이 강화되고, 이주민 대부분이 아시아계 사람들일 것이라고 예상되는 상황에서 인종차별적 사고방식과 가부장제적 편견은 커다란 문제가 아닐 수 없다. 그런데 문제는 국민의 사고방식이 일시적인 이벤트나 온정적인 지원활동으로는 변화시킬 수 없다는 데 있다. 지속적이고 강력한 범국민적인 캠페인이 진행되어야 한다. 따라서 정부에서도 다문화 관련법과 제도를 정비하며 차분하고 지속적인 행정을 펼쳐야 한다. 그래야만 국민들의 인식을 변화시킬 수 있다.

물론 다문화 사회를 준비하기 위한 법과 제도를 정비하는 일은 쉬운 일이 아니다. 왜냐하면 대한민국 건국 이래 단일민족국가라는 틀을 가지고 국가를 운영해 왔고, 법과 제도도 그에 맞추어져 형성되었기 때문이다. 한마디로 '민족중흥의 역사적 사명을 띠고'라는 사고방식과 제도를 가지고 살아왔기 때문이다. 심지어 영이와 철수를 거론하는 초등학교 국어 교과서까지 바꾸어야 할지도 모른다.

하지만, 이렇게 광범하게 접근하려고 하면 해답이 없다. 그러므로 광범위하게 접근할 것이 아니라, 다문화와 직접적으로 관련된 법령의 재정비부터 손을 써야 한다. 다문화와 직접적으로 관련된 법령은 대체적으로 6가지를 거론할 수 있다. 국적을 규정하고 있는 [국적법], 대한민국 출입을 규정하는 [출입국 관리법], 국내 체류 외국인의 처우를 다루는 [재한 외국인 처우 기본법], 국제결혼에 관해 규정을 하고 있는 [국제결혼중개업법], 외국인 고용문제를 다루는 [외국인 고용에 관한 법률(고용허가제법)], 다문화 가족 지원을 규정한 [다문화 가족 지원법], 등이다.

이외에도 정비가 필요한 법령은 많이 있다. 호주 승계와 상속문제를 다루고 있는 민법도 그렇고 문화예술진흥을 다루는 문예법 등도 그렇다. 또 무국적 자녀 교육문제에 대해서도 규정이 필요하다. 그러나 이런 분야까지 손대기엔 우리의 준비가 너무 미흡하다. 그리고 또 그런 법들로 인해 심각한 문제가 야기되고 있지 않으므로 직접적인 다문화 관련법부터 정비를 하고, 그 다음에 실질적이고 구체적인 정비작업이 필요할 것이라고 생각된다.

따라서 본 글에서는 다문화와 직접적으로 관련된 법령의 문제점을 살피고, 어떻게 정비할 것인가의 관점에서 글을 전개하고자 한다. 먼저 다문화를 경험한 나라에서는 어떠한 방식으로 다문화에 대처를 했으며, 그들의 실패와 성공사례를 살펴보면서 우리에게 맞는 법과 제도는 어떻게 정비하는 것이 옳은지 이야기하고자 한다. 특히 기본법 정비와 관련, 입법 방향에 대해서 설명하는 것을 중심으로 하면서 구체적인 법조문이나 관련 부처 문제는 다음 기회에 언급하기로 하겠다.

2. 외국의 다문화 정책(캐나다, 호주, 프랑스, 일본)

무서운 속도로 진전되고 있는 다문화 사회에 대처하기 위해서 앞서 다문화 사회를 경험한 나라를 살펴볼 필요가 있다. 왜냐하면 그들이 어떻게 대처했으며 성공한 사례는 어떠한 것이 있는지, 실패한 사례는 어떠한 것이 있는지를 안다면, 경험하지 못한 미래로 나아가는데 도움이 될 것이기 때문이다. 이를 통해 다문화 사회의 미래를 가늠할 수 있으며, 올바른 대처방식에 대해서도 어느 정도 인식할 수 있기 때문이다.

그런 점에서 이기범 교수님의 발제는 중요한 의미를 지닌다고 생각한다. 앞선 나라의 경험을 바탕으로 하되 한국의 환경에 맞는 다문화 정책방향을 수립하고, 그에 입각해서 법과 제도를 정비하려는 노력이 필요한 것이다. 따라서 이 글은 이기범 교수님의 발제를 전제로 하여 법, 제도의 정비 방향에 대해 논의하려고 한다. 다만  여기서도 법 제도의 정비를 거론하기 위해 앞선 나라의 다문화 정책을 대략적으로 검토하도록 하겠다.

1) 캐나나

모두가 알고 있듯이 캐나다는 대표적인 이민 국가이다. 현재 캐나다에는 500만 명 이상의 이민자들이 살고 있으며, 200개 이상의 민족으로 구성되어 있다. 이주민은 캐나다 인구의 20%이상을 차지하고 있으며, 호주에 이어 두 번째를 기록하고 있다. 최근에도 연간 15만 명 이상이 캐나다 시민권을 획득하고 있다.

이는 미국 다음이며, 인구 1000명 당 6.5명꼴이다

캐나다는 1972년 다문화주의를 공식적인 국가이념으로 선포했다. 이것은 캐나다의 위정자들이 다문화주의에 대해 이해도가 높아서가 아니라, 캐나다가 처한 특수한 상황 때문이었다. 따라서 캐나다의 다문화정책을 이해하기 위해 캐나다가 다문화주의를 채택하게 된 동기를 알고, 국가발전에 다문화정책을 어떻게 이용하고 있는지를 파악하는 것이 중요하다.

캐나다에서 영어권과 불어사용권의 갈등은 오래된 것이다. 1960년대엔 이들의 갈등을 해소하기 위해 언어와 문화공존을 위한 왕립위원회를 설치하였다. 그런데, 왕립위원회가 활동을 하는 과정에서 영어와 불어권과의 갈등 이외에 다양한 문화가 존재하고 있음을 알게 되었고, 이들 문화 간에 다양한 이슈와 불평등이 존재함을 알게 되었다.

다른 한편, 국토는 넓으나 인구가 적은 것이 캐나다 발전의 장애물이었다. 경제발전을 위해 많은 일자리가 창출되어야 하고, 많은 일자리가 창출되려면 인구가 많아져야 했다. 유럽계 이민으로는 그 속도가 제한될 수밖에 없었다. 그래서 1967년에 민족과 인종, 출신지역에 상관없이 일정한 자격만 갖추면 이민이 가능한 '점수제'를 채택하게 되었고, 70년 이후 비유럽인 이민자들이 대거 유입되게 되었다.

이러한 배경을 가지고 캐나다의 다문화주의는 탄생하게 되었다. 퀘벡의 분리주의운동에 대응해야 하고, 한편으로는 인구유입을 통해 국가발전을 달성해야 하는 두 가지 목표를 이루기 위해 다문화주의가 채택된 것이다.

이 점은 퀘벡 주가 연방정부의 다문화정책에 대해 처음에는 찬성하다가, 지금은 비판적인 입장을 취하는 것을 보아도 알 수 있다. 그들은 프랑스어를 사용하고, 프랑스식 생활방식의 자유를 달라고 외쳤다. 그래서 연방정부의 다문화주의를 환영했다. 그러나 다문화주의로 인해 다른 소수민족과 동등한 위치로 전락하다보니, 이제는 연방정부의 다문화주의에 대해 강력한 비판자가 되고 있다.

어찌되었든 캐나다의 다문화주의는 위와 같은 두 가지 목표를 달성하기 위해 채택되었다. 특히 인구증가를 통해 경제발전을 추구하기 위한 정책이 다문화였기 때문에 이민 정책은 경제발전이라는 초점에 맞추어 전개되었다. 따라서 이민을 받아들이면서 무엇보다도 중시한 것이 이민자의 경제적 독립과 적응이었다.

이는 2007년 이민자 236,758명 중에서 경제이민이 131,248명으로 전체 50%를 넘는 것만 보아도 알 수 있다. 또한 경제적 독립과 적응을 최우선으로 하여 이민신청자의 학력, 경력, 언어능력, 취직처 여부, 배우자 교육수준, 친척 거주여부 등을 점수로 환산하는 '점수제'를 채택하는 것에서도 드러난다.

또 캐나다의 이민정책의 특징으로 연방정부와 지역공동체간의 철저한 역할분담을 거론할 수 있다. 연방정부 스스로 자신의 물리적 한계를 인식하고 이민 프로그램의 실제전달은 ISO라는 이민자 서비스단체가 맡고 있다. 즉, 연방정부 지방정부와 협정을 맺어 정책과 예산을 수립하고, 이민자 서비스 전달체계는 시민단체, 비영리단체가 프로그램을 수립하고 시행하는 방식이다.

따라서 외국인 출입국 관리, 연간 이민자 수 결정, 이민 자격요건 심사 및 허가, 이민자 통합 및 시민권 부여 등의 정책은 연방정부의 이민부에서 총괄하며, 연방정부와 주 정부 간의 양자협정을 통해 해결하고 있다. 심지어 불어권인 퀘벡주의 경우 이민자와 난민을 선별하여 독자적인 서비스를 운영하기도 한다. 또한 이민부는 연방정부 내에서 다른 부서(법무부, 보건부, 외교통상부 등)와 긴밀히 협력하여 이민정책과 이민자 통합정책을 수립한다.

이유진. 캐나다 이민자통합정책 레짐에 대한 연구, 2009. 숙명여대다문화통합연구소 편찬 다문화 사회연구 2권 1호

이에 따라 연방정부는 이민자 통합프로그램을 수립하는데, 주로 이민자정착 및 적응 프로그램(ISAP), 신규이민자 언어교육(LINC), 호스트 프로그램(HOST Program)이 주축이다. 이들 프로그램을 통해 신규 이민자의 언어 소통능력을 제고하고, 그들이 정부와 단체 등에서 제공하는 각종 서비스에 접근할 수 있도록 지원하며, 이민자가 교육, 취업, 소득 등 자신의 목표를 달성할 수 있도록 지원하는 것을 목표로 한다.

______. 캐나다 이민자통합정책 레짐에 대한 연구. 2009. 숙명여대 다문화통합연구소 편찬. 다문화사회연구 2권 1호.

그런데, 위와 같은 연방정부 이민자 서비스는 주 정부가 관여하지 않고, 지역 민간단체(ISO)를 통해 전달된다. 지역 공동체를 형성하고 있는 제3섹터 민간단체가 서비스 전달체계를 담당함으로써 이민자들의 수요를 신속히 파악하고 적절히 대응할 수 있는 것이다. 그럼으로써 정부의 부담(책임성)을 줄이는 방식이다.

이러한 캐나다의 이민정책과 서비스 전달체계에 대해 비판이 없는 것은 아니다. 특히 이중문화주의(영어권, 불어권)에서 혜택을 누리던 퀘벡주에서 연방정부의 다문화주의는 저항을 받고 있다. 또 서비스 전달체계를 민간에 의존함으로써 책임성과 예산의 효율적 집행이 문제되고 있다. 즉, 민간단체의 역할에 의존함으로써 정부로서의 책임을 지지 않고 있다는 비판이 그것이다. 하지만, 지역 공동체를 담당하고 있는 민간단체들이 서비스 전달체계를 담당함으로써 중앙 통제식 서비스 전달체계에 따른 집단적 저항을 완화할 수 있다는 점에서 비판보다는 긍정적 효과가 높다고 판단된다.

2) 호주

호주는 지구상에서 전체 국민 중 이민자가 가장 높은 비율을 차지하는 나라이다. 현재 인구는 2100만 명(2008년)으로 2차 대전 이후 600만 명의 이민을 받아들였다. 이민자들의 분포도 200개 언어를 사용하고 있는 것에서 보듯 아주 다양하며, 40%의 호주인은 자신의 부모 중 1명이 외국에서 태어난 이민자의 자손이다. 최근에는 아프리카 이민자가 늘고 있는 추세이다.

호주의 이민정책은 '인구의 증가인가 아니면 멸망인가'라는 슬로건이 말해주듯 생존을 위한 절박한 정책이었다. 하지만, 호주가 다양한 이민을 받아들이는 과정은 그리 쉽지 않았다. 백호주의라는 단어가 말해주듯 70년대까지 호주는 철저히 백인 중심의 이민정책을 실시하였다.

그러다가 1978년 백호주의를 공식적으로 종식하고 다문화 사회로 재규정하는 작업이 진행되었으며, 과학적 연구에 입각한 이민자 선정 작업(점수제 도입)과 모니터링 시스템이 강조되었다. 그럼으로써 평등한 기회를 제공하고, 서비스 접근권을 확대하여 다문화주의를 강화하였다. 그러나 최근에는 보수적인 정부의 등장으로 전통적인 호주 가치를 강조하는 통합주의가 득세를 하고 있다.

호주는 다문화 정책의 실행에서 지방정부의 역할을 강조하고 있다. 중앙정부 차원에서는 이민부를 설치하고, 이민자를 위한 법을 입안할 권한을 부여하고 있으며, 호주 다문화연구소와 이민 다문화 인구 연구국을 통해 조사 연구기관이 체계적인 조사를 통해 통계를 작성하고, 방송(SBS)서비스를 통해 다문화주의를 지탱해나가고 있다. 이민은 영구이민(가족이민, 특수자격 이민, 인도주의 이민, 기술 이민)과 임시 노동이민(워킹홀리데이, 임시 사업)으로 세분화하여, 각각의 특성에 맞는 프로그램을 진행하고 있다.

다문화주의 프로그램으로는 교육과 언어, 언론분야에 집중되고 있다. 그 중 다문화적 교육에 상당한 심혈을 기울이고 있으며, 주 정부와 자치령에서 교육적 이슈에서 해당 주의 법령을 적용하고 있다. 언어서비스에 있어서는 성인 이민자 영어프로그램과 전화 통역서비스, 문서 번역서비스를 주로 실시하고 있다.

또 하나 호주 이민프로그램의 특징은 방송(언론)의 역할을 중시하는 것이다. 그에 따라 호주 언론은 '인종철폐규약'과 '인종혐오금지법', 그리고 다양한 주, 자치령의 인종비방관련 법에 의해 규제를 받고 있다. 아울러 이민자들을 위한 특별방송 서비스로 SBS(Special Broadcasting Service)가 68개의 라디오와 60개의 다언어 TV방송을 실시하고 있다.

이 같은 호주의 다문화 정책은 캐나다와는 다른 형태를 띠고 있다. 즉, 캐나다에서는 연방정부와 주 정부가 협정을 맺고 각종 이민관련 정책을 입안하고 예산을 책정 하고, 직접적인 이민자 서비스 전달체계는 민간단체가 담당하고 있는 반면에, 호주에서는 중앙정부-지방정부-자치령으로 이어지는 정부 라인이 중심이 되어 이민정책을 수립하고 실천하고 있다.

그리고 또 하나 특징적인 것으로 언론의 역할을 중시여기고 있으며, 그에 따라 언론은 각종 인종관련 규제를 받고 있다. 그 뿐 아니라 연방정부 차원에서 SBS설립하여 운영지원을 하고 있다. 이를 통해 다언어 방송이 실시되고 있으며, 그럼으로써 이민자들의 언론 접근권이 강조되고 있다.

하지만 최근 들어 보수적 정부의 등장으로 몇몇 갈등이 불거지고 있다. 올해에도 인도출신 유학생들에 대한 집단폭행이 일어나고 있다. 지난 달(2009년 5월) 말에는 멜버른에서 인도 유학생 4명이 집단폭행을 당했고, 그 중 1명이 중태에 빠지는 사건이 벌어졌다. 이에 인도출신 호주유학생들이 집단 항의시위에 나섰으며, 사태가 확산되고 있다.

이러한 사건은 인도와 호주 간의 외교분쟁으로 비화되는 조짐마저 보이고 있다. 심지어 인도정부에서는 호주로의 유학을 금지하는 것을 검토하겠다는 발언이 나오고 있다(인도 유학생이 호주에 지출하는 돈은 연간 2조원에 달한다). 이에 호주의 러드 총리까지 나서서 호주는 '다문화주의 나라'임을 강조하고 있다.

연합뉴스 6월 1일자 보도

이렇듯 호주의 다문화 정책은 모범적으로 수행되고 있다고 평가되고 있으나, 최근 들어 통합주의가 득세를 하면서 다문화주의를 포기한 것이 아니냐는 의심을 받고 있다. 특히 중앙정부-지방정부-자치령으로 이어지는 다문화 정책 집행라인은 정권교체에 따른 정책변동이 심화되어 부담이 가중되는 경향을 보이고 있다.

3) 프랑스

프랑스는 1789년 혁명 이래로 공화주의 이념을 국가 이념으로 채택하여 왔다. 그에 따라 모든 인간은 평등하며, 인권은 국가가 존중해야 할 최우선의 가치로 여겨왔다. 근래 공화주의 이념은 피렌체 등 도시국가를 중심으로 형성된 이념이다. 이들 국가들은 과거에 어떠한 신분이든(농노든, 기사든, 귀족이든) 상관없이 자신들의 영역에 들어오면 평등한 시민으로 대우를 했다.

이렇게 과거의 출신성분이나 연고주의를 배격하고 공익적 관점에서 평등하게 대우하는 것을 공화주의라고 하는데, 프랑스는 시민혁명 이후로 공화주의를 제1가치로 삼아왔다. 따라서 프랑스는 이주민의 각자의 문화를 존중하는 다문화주의를 배격하고, 프랑스 시민으로 통합하고 동화시켜 동등한 자격의 시민으로 살도록 하는 것을 목표로 하고 있다.

프랑스 이민의 역사는 매우 오래되었다. 18-19세기부터 출산율 저하로 노동력 부족을 겪었던 프랑스는 국가의 주도아래 외국인 노동자를 받아들이고 속지주의와 속인주의를 결합한 독특한 국적법으로 이민자를 유인하고자 노력해왔다. 그 후 1, 2차 세계대전 이후, 그리고 1960년에서 1974년까지 대량이민을 받아들였다. 하지만 최근 들어서는 이민을 받아들이고 않고 있다. 특히 2000년대 우파의 집권이후 이민자에 대한 통제정책이 강화되고 있다.

시기별로 보면 1,2차 세계대전 이후에는 유럽계 이민이 대거 유입되었으며, 1960~1970년대는 이전의 식민지(아랍계)로부터 유입되었다. 처음 이민을 받아들이면서 자국인과 이주민을 차별하는 정책을 취하던 프랑스는 심각한 노동력 부족에 시달리던 1차 대전 후에 통합주의 정책으로 바꾸었고, 1970년대 들어와서는 기업주의 요구에 따라 이민노동자들에게 국적을 부여하는 이민 장려책을 썼다.

하지만, 오일쇼크로 프랑스 실업률이 높아지자 반 외국인 정서가 팽배해졌으며, 외국인들은 범죄와 실업률을 야기하는 원흉으로 간주되었다. 이에 정부는 '이민노동자사무국'을 신설하고 이민자들의 사회 직업적 적응, 체류증 및 노동허가증에 의한 법적 사회통합, 사회 경제적 권리의 평등을 담당토록 했다. 그리고 1976년에는 이민 노동자들의 가족 재결합을 인정함으로써 가족이 합류할 수 있도록 지원해줬다.

이후 1980년대와 1990년대는 좌파정권의 등장으로 동화주의를 기조로 하는 차별적 이민정책에 변화가 일어났다. 이 시기 프랑스는 이주민에 대한 통합주의 기조에서 반(反)차별정책을 펼쳤다. 이는 통합주의에서 평등주의적 요소가 강화된 것이었다. "통합은 모든 사회 분야에서 모든 사람이 활발히 참여할 수 있도록 해야 한다. 사회 결속이 보장되도록...문화적 특수성이 여전히 지속될 수 있다는 것이 진정으로 받아들여져야 한다"라는 정의를 내렸다. 이러한 정의는 다문화주의에 접근한 것처럼 보였다.

하지만 우파정권이 등장하자 이러한 추세는 역전되었다. 이민자에 대한 통제를 강화하기 시작했으며 동화주의를 강조하였다. 그에 따라 이주민의 저항도 증대되었고, 결국에는 이주민 폭동(2005년)사태를 겪어야 했다.

현재 프랑스는 2005년 폭동 이후, 2006년 5월 25일에 사르코지(당시 내무부장관)에 의해 제출되고 확정된 '이민통합법안'에 의해 이민정책을 다루고 있다. 이 법은 '외국인 이민 동화법'으로 불리기도 하는데, 그 내용은 프랑스의 외국이민 수용능력 및 경제적 필요성을 감안한 선택적 이민 허용이고, 둘째는 사회통합 차원에서 그 동안 문제가 제기되었던 외국 이민자의 성공적인 동화를 목표로 하고 있다.

국익에 도움이 되고 필요한 인력은 적극적으로 유치하고 프랑스 사회로의 융화정책을 펼치면서, 불법 노동력 유입은 철저히 통제하고 검증하는 작업을 벌이겠다는 정책적 의지의 피력한 것으로 평가된다.

문지영, 프랑스 이민자 통합정책, 다문화사회연구, 2009년 2권 1호

이민통합법안 내용에는 국적과 영주자격 문제, 결혼이민자, 외국인 여성에 대한 보호 및 정착지원, 난민 인정자에 대한 실질적 지원정책, 외국인 근로자 고용정책, 불법체류자 인권보호정책 등이 총괄되어 있다.

2005년에는 총리령으로 정부합동이민감독위원회가 설치되었고, 2006년에는 이민관리와 이민자 통합정책을 총괄하는 '국립외국인유입 이민청'을 신설해 운영하고 있다. 또한 사회통합프로그램의 일환인 언어 및 시민교육을 자발적 선택이 아닌 의무로 규정하고 있는데, 사르코지 대통령 취임이후 [이민, 통합, 국가정 체성, 공동발전부]를 신설하여 이 프로그램을 강력히 시행하고 있다.

2007년에는 [이민, 통합, 국가정체성 공동발전부]의 권한에 따라 이민부장관이 내무부, 외무부, 노동부와 협력하여 '부처간 이민관리위원회' 사무총장으로 부처간 이민자통합심의회와 부처간 이민자주거위원회를 주재하고 있다. 사회통합프로그램은 15개국 언어로 제작된 비디오를 시청하고 각종 정보자료를 제공받으며, 건강진단과 프랑스어 테스트를 받고 합격증을 받거나 재교육을 받도록 하는 것이다.

이렇듯 프랑스는 노동력 부족을 메우기 위해 이민정책을 펼치면서도 자국인과 외국인을 차별하는 차별정책을 펼쳤다. 그러다가 점차 사회 통합적 차원에서 프랑스 국민으로 동화되어 살아가도록 하는 동화주의 정책을 펼쳤다. 그 후 좌파 정권이 들어서고 동화주의에 평등과 이민자에 대한 프랑스의 책임을 강조하면서 다문화주의적 요소를 강화했다. 하지만, 2005년 이민자폭동 이후 보다 강력한 사회통합프로그램을 실시하고 있다.

프랑스 이민정책의 특징은 하나의 [이민통합법]으로 이민관련 정책을 집중하고 있을 뿐 아니라, 정책시행에서도 이민부를 통해 모든 정책이 총괄되는 중앙집권적 이민행정을 펼치는 것이다. 이는 캐나다의 민관협력적 역할분담 정책과는 반대되는 것이며, 호주의 중앙정부-지방정부-자치령으로 이어지는 형태와도 다른 것이다. 이러한 중앙 통제식 이민정책은 프랑스와 독일에서 주로 펼쳐지며, 이는 영미식의 지방분권적이며 민관협력적인 모델과는 구별되는 특징이다.

이러한 중앙통제식 이민정책은 중앙정부의 성격에 따라 변동 폭이 심하다. 그래서 통제중심의 이민정책을 펼치다가 차별을 반대하는 평등주의적 경향으로 전환되기도 한다. 이러한 중앙통제식 정책은 국가의 책임성이라는 측면에서 긍정적인 평가를 받기도 하지만, 정권의 성격에 따라 정책변동이 심하고, 이주민과 중앙정부가 직접 마주치면서 갈등이 곧바로 중앙정부차원으로 비화된다는 부담을 안고 있다.

4) 일본

일본은 한국과 마찬가지로 단일민족의 신화를 가지고 있다. 따라서 중앙정부 차원에서의 다문화 정책은 매우 소극적이었다. 외국인 정책도 같이 살아가야 할 정주자를 대하는 정책이 아니었다. 그러나 시간이 되면서 점차 정주화하는 경향이 늘어나자 2005년엔 총무성 중심으로 [다문화 공생 추진플랜]을 수립하기에 이르렀다.

그럼에도 아직은 다문화와 관련한 법령 등의 정비가 미진한 상태이다. 따라서 중앙정부차원에서 다문화 정책을 적극 펼쳐나간다고 볼 수는 없다. 주로 지방자치단체 차원에서 다문화 공생플랜이 가동되고 있고, 철저히 지방자치 차원에서 대응하고 있는 것이 일본 다문화 정책의 특징이라면 특징이다.

그러나 일본의 다문화는 단일민족의 신화에도 불구하고 상당히 오랫동안 지속되어왔다. 2006년 말 법무성의 발표에 의한 재일외국인은 2,084,919명으로 전체 인구의 1.8%를 점하고 있다. 이중 가장 많은 수는 재일조선인(전체의 28%)이다. 하지만, 이외에도 전통적인 타민족이 있는데, 아이누족(2만 5천명), 부락민(300만), 오키나와인(130만)이 그들이다. 그러고 보면 일본 내에는 600만에 달하는 이민족이 살고 있는 것이다. 이는 전체인구의 5%에 달하는 수치이다.

이렇듯 2차 대전 이후 일본사회를 지배했던 단일민족 신화에도 불구하고 일본 사회 내부에는 전통적인 소수자와 외국인이 상당수 존재해왔다. 그럼에도 일본은 다문화정책을 펼치지 않고, 일본화 시키는 데 열중하였다.

그러나 1980년대 이후 뉴커머 외국인집단이 대거 유입되면서 정책방향을 변화시키지 않으면 안 되었다. 따라서 일본의 외국인 정책은 1980년대 이전과 이후로 나누어 살펴보아도 큰 무리가 없다. 그리고 2000년 이후에는 함께 거주해야 할 사람들이라는 의미의 '다문화 공생' 개념으로 확산된 것이다.

일본에서 다문화 공생정책을 담당하는 주요 주체는 중앙정부, 지방자치체, 시민단체, 기업, 학교 등이다. 특히 생활현장 중심의 다문화 공생정책이 시행되기 때문에 생활현장에서 멀리 떨어지면 떨어질수록 관심도가 낮다. 즉, 중앙정부는 생활현장이 아니기 때문에 중앙정부차원에서의 다문화 관련 정책은 거의 없다고 해도 무방하다.

기껏해야 2005년에 총무성에서 '다문화 공생플랜'을 마련한 것이 고작이다. 그러다가 2006년에는 중앙부처간 의견조율을 위한 '외국인노동자문제 관계 성청연락회의'가 소집되고, "생활자로서의 외국인에 관한 종합적 대응책"이 만들어졌다. 주로 지진 등 재난에 대한 방재네트워크구축과 행정서비스의 정확한 제공을 위한 것들이었다.

하지만 중앙정부에서 다문화 공생시책을 마련함으로써 지자체의 다문화 공생은 활기를 띠기 시작했다. 일본인 주민도 외국인도 함께 지역사회를 지탱하는 주체라는 인식이 확산되고, 다문화 공생정책이 지역사회와 주민에게 가져올 수 있는 긍정적 효과에 주목하게 되었다. 그리하여 외국인 거주자들이 많은 지역을 중심으로 '다문화 공생 지역 만들기' 켐페인이 적극 진행되고 있다.

그 프로그램도 '커뮤니케이션 지원', '생활지원', '다문화 공생 지역 만들기'로 구성되어 전개되고 있다. 커뮤니케이션 지원은 일본어 운용능력과 일본 사회시스템에 대한 지식과 이해를 높이는 것이다. 따라서 외국인 거주 비율이 높은 지역의 지자체들은 기본적인 행정정보를 다중언어로 제공하는 경우가 많고, 통역 서비스나 모국어 서비스를 제공하기도 한다.

두 번째 '생활지원' 영역에선 거주, 교육, 노동환경, 의료/보건/복지, 방재 등 실생활에 핵심적인 영역들이 모두 망라되어 있다. 특히 거주와 관련해서는 외국인 입주 차별문제를, 교육은 취학 안내와 일본어 학습지원, 진로지도 및 취직지원, 외국인학교 관련 대책 등, 노동 관련해서는 외국인들이 겪고 있는 고용상의 불이익을 개선하기 위한 것들이 제시되고 있다.

세 번째 '다문화 공생 지역 만들기'와 관련해서는 다문화 공생에 대한 지역주민 전체의 이해를 높이는 것이다. 즉 "외국에 대한 지식을 습득하는 식의 국제이해에 머무는 것이 아니라, 문호와 역사의 차이에 대한 이해를 촉진시키고 지역사회의 구성원으로서 함께 살아가기 위한 다문화 이해의 노력"을 말한다.

이렇듯 일본의 다문화 정책은 중앙정부 차원에서 법령을 만들거나 하는 노력은 나오지 않고 있으며, 중앙정부가 대략적인 시책을 발표하면 그에 입각하여 지자체가 자신의 처지에 맞는 정책을 수립하고 집행하는 형태를 띠고 있다. 이렇게 지자체의 역할이 강조되고 있으며, 지자체 외국인 거주 특성에 맞추어 정책이 개발되어 시행되고 있다. 이렇게 시행되는 과정에서 민간단체와 기업의 참여가 병행된다.

특히 민간단체나 기업에서 적극적으로 참여하여 '다문화 공생지역 만들기' 사업에 뛰어들고 있다. 자동차 기업인 토요타의 경우 외국인 노동자와의 공생기업을 만들기 위해 노력하고 있으며, 오사카 등, 재일본 조선인이 많은 지역은 그에 맞는 공생프로그램을 가동하며 민간단체의 역할을 높이고 있다. 또 요코하마 등 일본계 라틴인이 많이 사는 지역에서는 그 특성에 맞는 커뮤니케이션 방법과 문화적 공생을 모색하고 있다. 이러한 일본의 지역별 '다문화 공생 지역 만들기'는 나름대로의 성과를 거두고 있다는 평가를 받고 있다.

5) 평가

위에서 다문화정책을 살펴본 결과 각 나라의 다문화 정책은 그 나라의 특성에 맞추어 변천되고 발전해왔다는 것을 알 수 있다. 그럼에도 각 나라가 일치된 모습은 주로 통제중심에서 통합으로, 공생과 다문화주의로 발전해 가고 있음을 알 수 있다. 그것은 점차 개방화되고 자유로운 이동이 강조되는 것이 글로벌 사회의 추세이기 때문이다.

하지만 세부적으로 따져보면 매우 다른 다문화 정책이 펼쳐지고 있음을 알 수 있다. 중앙통제식 정책을 펼치는 나라에서, 지방정부에 모든 것을 맡기는 나라까지 아주 다양하다. 또 민간의 참여를 어떤 식으로 보장하느냐도 각 나라의 전통에 따라 상당한 차이를 보이고 있다.

중앙통제식 정책을 펼치는 나라는 '국가의 책임성'에서 장점이 있으나, 이주민과의 갈등이 완충되지 않고 곧바로 중앙정부 차원으로 비화되는 것이 부담이다. 민간의 참여문제도 민간에 위탁할 경우 책임성이 부족하고 강력한 집행이 되지 않는 반면, 지역주민들에게 지역 공동체를 위해 노력하는 마인드를 심어주고, 현장 이민자의 고통에 발 빠르게 대처할 수 있다는 장점을 가지고 있다.

이렇듯 각 나라들은 자신들의 전통과 인식, 필요성에 입각하여 정책을 수립, 시행하고 있다. '남이 그러니까 우리도 하자'는 식의 다문화정책은 결코 찾아볼 수 없다. 철저히 자신의 이해관계와 특성에 입각하여 다문화 정책을 펼치고 있으며, 그럴 때 다문화 정책의 성공가능성은 높아진다. 따라서 우리의 전통에 입각하면서, 각 나라의 특성과 장점을 잘 살펴 우리 사회에 맞는 다문화 정책을 수립하는 것이 중요하다고 생각된다.

3. 한국의 다문화 정책 및 법령의 문제점과 개선 방향

외국의 다문화 정책을 살펴보면서 한국의 다문화 정책을 생각해보면 과연 우리에게 다문화 정책이 존재하고 있는가가 의심스럽다. 그것은 지난해(2008년) 말 처음으로 국무총리 산하의 외국인정책위원회가 '외국인 처우 기본법'에 입각하여 '외국인정책 기본계획'을 확정한 것에서도 드러난다. 이것은 지금까지 다문화 정책의 기본방향조차 설정하지 못했다는 것을 의미하는 것이다.

한국의 다문화 정책을 살펴보면 그때그때의 대증요법에 머무르고 있는 느낌을 지울 수 없다. 3D업종의 일자리 부족을 메우기 위해 외국인 노동자를 받아들이는 산업연수생 제도를 시행하고, 이주노동자의 인권이 문제되니까 고용허가제로 전환하고, 이중국적 연예인의 병역기피가 사회문제가 되니까 이중국적을 원천 봉쇄하는 국적법을 만들고, 결혼이민자의 인권 등이 문제가 되자 다문화 가족지원법을 제정하는 식이다.

따라서 한국에 이렇다 할 다문화 정책이 존재하고 있지 않다는 것을 부인할 수 없다. 외국인 정책 기본계획에서도 발생하는 상황에 대처하기 급급해하고 있으며, 이주노동자, 중국동포, 결혼이민자, 장기 체류자에 대한 장기적이고 체계적인 정책을 수립하고 있지 못하다. 법령과 지침이 상충되는 경우도 있다. 지난해 심의 확정된 외국인 정책기본계획에서는 해외 우수인력을 유입하기 위해 이중국적제도를 적용한다고 했지만, 현재 시행되고 있는 국적법은 미성년인 경우를 제외하면 이중국적문제를 사실상 원천 봉쇄하고 있다.

이렇듯 한국의 다문화 정책은 많은 문제점을 내포하고 있다. 따라서 법령을 체계적으로 정비하는 것 뿐 아니라, 다문화 정책을 총괄하는 컨트롤 타워의 형성과 서비스 전달체계 확립에 이르기까지 정돈해야 할 것들이 한, 두 가지가 아니다. 따라서 본 글에서는 한국의 다문화 정책의 기본계획 및 관련 법령의 문제점을 검토한 후, 그 대안으로써 다문화 기본법 제정 필요성과 법령 재정비 방향을 논하도록 할 것이다.

1) 정부의 다문화 정책 문제점과 개선 방향

정부는 2008년 12월 17일 외국인정책위원회(위원장 : 한승수 국무총리)를 개최하여 [제1차 외국인 정책 기본계획]을 심의 확정했다. 이것은 "법무부 장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 5년마다 외국인 정책에 관한 기본계획을 수립"하고 이를 "외국인 정책위원회의 심의를 거쳐 확정해야 한다"는 [재한 외국인처우 기본법]에 근거한 것이다.

재한 외국인처우 기본법 제 5조 1항 및 3항

기본계획에 따르면 외국인과 함께하는 세계 일류국가를 비전으로 설정하고 적극적인 개방을 통한 국가경쟁력 강화, 질 높은 사회통합, 질서 있는 이민행정 구현, 외국인 인권옹호를 위한 4대 정책목표를 제시하고, 13대 중점과제를 확정하였다. 이에 따라 외국인 종합 안내센터를 설치하고, 인터넷 포털 서비스를 실시하며, 결혼이민자 등 국적취득자에게 '사회통합 이수제'를 도입하겠다는 것을 중심내용으로 설정하고 있다.

이 외에도 부처별 서비스 전달기관을 지자체로 이양하고, 국제결혼 폐혜가 발생하지 않도록 국적 취득 시 한국어능력 등에 대한 심사를 강화하며, 외국인에 대한 입국심사단계에서의 지문정보 제출을 의무화 하고 있다.

제1차 외국인정책기본계획, 법무부 출입국, 외국인 정책본부, 2008년 12월 17일 보도자료

그러나 주요 정책과제를 나열만 했을 뿐, 어떤 방식으로 어떻게 실현할지에 대해선 제시된 것이 없다. 우수인재 유치를 통한 성장동력 확보의 문제도 '우수 인재의 국내 체류 편의를 개선'하고 '인재 유치를 지원'하겠다고만 하고 있을 뿐, 어떤 방식으로 추진하겠다는 것인지 제시되어 있지 않다. 당장 이중국적 금지를 규정한 [국적법]을 어떻게 개정하겠다는 것인지 발표된 것이 없다. 또한 외국인 종합 안내센터를 운영하여 17개 국어로 외국인 관련 민원안내, 전화상담 및 통역서비스를 제공한다고 하고 있지만, 아직까지 시행되지 않고 있다.

결혼이민자들에 대해서도 한국어, 한국문화 교육을 확대하고, 경제적 자립을 지원하고, 보육 등 사회 서비스를 강화하겠다고 하고 있지만, '다문화가족지원센터'를 지정만 해놓고 있지, 이들에 대한 체계적인 점검조차 없다. 또한 한국어능력시험을 폐지하고 '통합이수제'를 적용하겠다고 하지만, 결혼이민자의 처지를 외면한 탁상행정이라는 비판이 일고 있다.

이번에 발표된 '외국인정책 기본계획'은 한국이 처음으로 종합적인 외국인 정책을 수립했다는 의의를 제외하면, 실망스런 내용이 아닐 수 없다. 각 부처에서 시행하고 있는 것을 모아서 나열만 했을 뿐, 현재 외국인 정책을 다루는 행정시스템의 문제점에 대해선 눈을 감고 있다. 외국인 정책을 다루는데 있어서 컨트롤 타워를 어떻게 정립해야 할 것인지도 없으며, 서비스 전달체계를 지자체로 이양한다고만 했지, 그에 따른 예산은 어떤 식으로 배정할지도 제시되어 있지 않다.

또 법무부 등 통제중심의 부처와 복지부 등 지원 중심의 부처가 어떤 방식으로 보완과 협력관계를 구축할지, 다문화 및 외국인들이 가장 불편을 겪고 있는 사항이 무엇인지, 이에 대한 개선점은 무엇인지가 빠져 있다. 그러다보니 '종합 안내 센터'를 설치한다고만 했지, 법률, 행정, 의료, 교육, 금융 등 이주민이 가장 불편을 겪고 있는 사안을 어떤 방식으로 해소할지가 제시되어 있지 않다. 따라서 가장 큰 문제점으로 지적되는 부처별 '제각각 행정'이라는 오명을 벗을 수 있을지 의문이다.

① 주관 부처의 문제

그런 측면에서 외국인정책과 다문화 정책을 총괄하는 법무부의 문제점을 지적하지 않을 수 없다. 앞서도 지적했듯이 법무부는 통제중심의 부처이다. 외국인 관련해서는 출입국통제, 불법체류자 단속 등이 주 업무이다. 통제적 사고가 중심이다 보니 적극적이고 미래지향적인 다문화 행정을 펼칠 수 없으며, 마인드도 부족하다.

또한 법무부 스스로 다문화 서비스전달체계를 갖출 수 없다. 지자체에 의존해야 하는데, 지자체의 통할을 행안부가 하고 있다. 복지적 예산도 편성할 수가 없다. 그러다보니 말로만 총괄부서로 되어있지 실제는 출입국 통제에 불과한 행정을 펼치고 있는 것이다. 그런 법무부가 다문화 행정을 총괄하고 있으니, 각 부처의 다문화 행정이 체계화 될 수가 없는 것이다.

그런 의미에서 한국의 다문화 행정이 바로서기 위해선 법무부부터 자기 한계를 분명히 해야 한다. 즉, 출입국통제나 외국인 범죄자와 불법체류자를 단속하는 것으로 자신의 경계를 분명히 하고 다문화 행정의 총괄에서 손을 떼야 한다. 세계 어느 나라도 법무부가 이민과 다문화 정책을 총괄하지 않는다. 유일하게 미국이 법무부 소관이었다가 국토부로 이관되었다. 그런데 아직까지도 한국은 다문화 관련 업무를 법무부가 총괄하도록 하고 있으니 문제가 아닐 수 없다.

따라서 한국의 다문화 정책이 제대로 정립되려면 법무부의 손에서 다문화 정책을 떼어내야 한다. 아니, 법무부는 법무부로써 출입국 관리, 불법체류자나 법죄자 단속 등 제 역할을 할 수 있도록 하고, 미래지향적인 부서가 다문화 정책을 총괄하도록 해야 한다.

복지적 측면을 강조한다면 복지부서가, 경제적 비전을 중심으로 이민정책을 펼치겠다면 경제부서가, 종합적인 서비스 전달과 사회통합을 우선시 한다면 행안부와 같은 행정부서가 총괄을 해야 한다. 그래야 중구난방의 다문화 정책에 종지부를 찍을 수 있다. 그럼에도 법무부가 다문화 행정 총괄을 놓지 않는다면 이민행정을 자기 손 안에 두어 예산과 인력을 확보하려는 부처이기주의이다.

② 다문화 행정 컨트롤 타워 문제

소관부처를 정하는 것도 중요하지만, 더 중요한 것은 컨트롤 타워를 어떻게 정립하느냐이다. 현재 법무부가 실무적인 총괄을 하고 총리가 위원장으로 있는 [외국인 정책위원회]에서 총괄 심의를 하는 것으로 되어 있는데, 이는 절차적 요식행위에 불과하다는 느낌을 지울 수 없다. 따라서 외국인 및 다문화 정책을 총괄하고 실질적으로 조정하는 기구를 두어야 한다. 기구는 대통령 직속기구(또는 총리 직속기구)로 설치하는 것이 바람직할 것이다.

현재 한국은 외국인 100만 시대를 넘었다. 체류가 아닌 정주하고자 한국에 들어온 이주민도 결혼이민자, 중국동포 등을 포함하여 50만 명 가까이 된다. 그리고 우리는 세계 어느 나라보다 극심한 '저출산 고령화' 현상을 겪고 있다. 이런 상황에서 다문화 정책은 국가의 기본계획에 입각해서 펼쳐져야 한다.

그러므로 다문화 정책을 어떻게 펼쳐갈지에 대해 종합적인 전략을 수립해야 할 단계에 와 있는 것이다. 대통령, 또는 총리 직속의 '다문화정책위원회'를 구성하여 국가발전전략에 입각하여 기본 계획을 수립하고, 전달체계를 조정하는 기구를 설치할 필요가 있다.

③ 행정서비스 전달체계의 문제

세 번째, 다문화 행정 서비스 전달 시스템의 문제이다. 기본계획에 의하면 각 부처가 시행하고 있는 서비스 전달체계를 지방자치단체로 이양한다고 되어 있다. 하지만, 그 이후에도 각 부처가 제각각 서비스 전달체계를 마련하려고 동분서주 하고 있다.

법무부는 각 지역의 출입국 관리사무소를 통해, 복지부는 다문화가족지원센터를 통해, 교육부는 지방교육청을 통해, 문화부는 지방문화재단(문화원)을 통해, 농림부는 농촌지도소를 통해, 노동부는 지방 노동청을 통해... 이는 각 부처가 예산과 인력을 확보하고자 다문화 행정에 뛰어들고 있다. 그러다보니 정부시책이 어떻게 전달되고 있으며, 수급상황에 대한 정확한 조사가 이뤄지고 있지 않다. 일부 다문화 가정은 각종 서비스를 받고 있지만, 정보가 어두운 가정은 서비스로부터 완전히 분리되어 있다. 그런데도 정부에서는 행정중복에 대해 파악하고 있지 못하다.

김성회, 미래한국, 다문화 희망인가 재앙인가, 2009년 5월

심지어 정부 부처와 민간 다문화 단체가 경쟁하는 사태까지 벌어진다. 민간단체에서 하고 있는 일을 정부기관이 예산을 무기로 뺏어가기도 하고, 민간이 진행해야 할 이벤트를 정부가 나서서 벌이고 있다. 이는 정부가 정책과 예산을 책정하고, 서비스의 전달은 지방정부나 민간단체에 위임하는 호주나 캐나다와 대조된다. 그리고 중앙통제 식으로 이민정책을 펼치며 철저히 행정체계에 입각하여 서비스를 전달하고 있는 프랑스나 독일과도 다른 것이다.

그러다보니 민간은 민간대로, 정부는 정부대로 다문화 가정에 서비스를 전달하기 바쁘다. 정부와 민간이 상호협력하고 역할을 분담하는 협치(거버넌스)적 관점은 없고, 정부와 민간이 경쟁하면서 밥그릇 찾아먹기 위해 '아웅다웅'하는 꼴이다.

이런 현상은 총괄적인 컨트롤 타워가 부재하고, 다문화 정책의 기본 계획과 행정체계가 정비되어 있지 않아서이다. 관련 부처가 예산을 확보하기 위해 실적을 쌓으려다보니 민간단체가 담당하는 영역까지 넘보는 것이다. 실적위주의 이벤트적 다문화 행정이 빈번히 일어나는 것도 이 때문이다.

따라서 올바른 다문화 행정시스템이 구축되려면 중앙정부에서는 대통령(또는 총리) 직속으로 정부와 민간이 함께 참여하는 대통령(총리) 직속 다문화위원회가 만들어지고, 그곳에서 이주민, 또는 다문화 정책의 기본방향을 수립하고 예산이 책정되어야 할 것이다. 그리고 정책 집행은 지방정부와 지역공동체를 구성하고 있는 민간단체, 기업에게 이양되는 것이 바람직하다고 생각된다.

이러한 거버넌스적 행정시스템을 구축할 때, 이주민의 적응과 사회통합도 빨라지고, 내국인의 다문화, 또는 문화다양성에 대한 이해도도 높아질 수 있다. 그리고 정책집행에 따른 중앙정부의 부담도 줄어들고, 미래지향적인 다문화 정책이 수립되고 집행될 수 있는 것이다.

2) 한국 다문화 관련 법령의 문제점과 대안

① 재한 외국인처우 기본법

현재 [재한 외국인 처우 기본법]은 이름과는 달리 외국인 뿐 아니라, 다문화 관련 법령의 기본법 구실을 하고 있다. 다른 법률과의 관계를 정하면서 "국가는 재한 외국인에 대한 처우 등과 관련되는 다른 법률을 제정 또는 개정하는 경우에는 이 법의 목적에 맞도록 하여야 한다"고 못박아놓고 있다

재한 외국인 처우 기본법. 제4조, 다른 법률과의 관계

그러나 외국인이 아닌 경우에도 이 법이 적용될 수 있다. "재한 외국인이 대한민국의 국적을 취득한 경우에는 국적을 취득한 날부터 3년이 경과한 날까지 제12조 1항에 따른 시책을 받을 수 있다"고 교묘하게 끼워 넣고 있기 때문이다. 여기서 말하는 12조 1항의 내용을 보면 "국가 및 지방자치단체는 결혼이민자에 대한 국어교육, 대한민국의 제도 문화에 대한 교육, 결혼이민자의 자녀에 대한 보육 및 교육 지원 등을 통하여 결혼이민자 및 그 자녀가 대한민국 사회에 빨리 적응하도록 지원할 수 있다"고 명시하고 있다.

_______________________. 제15조, 국적취득 후 사회적응

_______________________. 제12조 1항, 결혼이민자 및 그 자녀의 처우

이는 법 이름(재한외국인 처우 기본법)으로 인해 국적 취득자에게 적용되지 못하는 한계를 피하기 위해 첨가해 놓았다는 인상을 지울 수 없다. 그리고 다문화, 또는 이주민 등 종합적인 명칭을 쓸 경우 출입국을 다루는 법무부의 관할에서 벗어날 수 있다는 우려가 있었던 듯하다.

결국, 법무부가 다문화 관련한 소관 부처가 되기 위해서 기형적인 이름이 지어지고 기형적인 법 조항이 만들어진 것 같다. 그로인해 '다문화 기본법'이라고 할 수도 없고, '다문화 기본법'이 아니라고 할 수도 없는 이상한 법이 만들어진 것이다.

[재한외국인 처우 기본법]의 문제점은 이것만이 아니다. 동 법 13조 1항에 의하면 "국가 및 지방자치단체는 대한민국에 영구적으로 거주할 할 수 있는 법적 지위를 가진 외국인(이하 '영주권자'라 한다)에 대하여 대한민국의 안전보장, 질서유지, 공공복리, 그 밖에 대한민국 이익을 해치지 아니하는 범위 안에서 대한민국의 입국, 체류, 또는 대한민국 안에서의 경제활동 등을 보장할 수 있다"라고 하여 영주권자 규정을 명시하고 있다. 그런데, 문제는 대한민국 국적법이나 출입국 관리법 어디에도 "영주권자"에 대한 규정이 없다.

다시 말해, 대한민국의 현행법 어디에도 "영주권자"를 인정하고 있지 않다. 체류기간에 관한 심사를 하는 경우에도 영구적으로 거주할 수 있는 권리를 부여하거나 할 수 있다는 규정이 없다. 다만, 화교 등에 대해 예외적으로 관리하면서 영구적으로 거주할 수 있도록 '관행적으로' 해왔을 뿐이다. 그런데, [재한 외국인 처우 기본법]에서는 갑작스레 "영주권자" 항목을 집어넣은 것이다. 그 점에서 이 법이 얼마나 급조된 법인가가 드러난다.

실제 [재한외국인 처우 기본법]은 있으나 마나 한 법이다. 동법 제 1조 목적에서도 "이 법은 재한외국인에 대한 처우 등에 관한 기본적인 사항을 정함으로서 재한외국인이 대한민국 사회에 적응하여 개인의 능력을 충분히 발휘할 수 있도록 하고, 대한민국의 국민과 재한외국인이 서로를 이해하고 존중하는 사회환경을 만들어 대한민국 발전과 사회통합에 이바지함을 목적으로 한다"라고 하는데, 이는 출입국 관리법의 목적과 대동소이 하다.

즉, 출입국관리법 제 1조 목적을 보면, "이 법은 대한민국에 입국하거나 대한민국으로부터 출국하는 모든 국민 및 외국인의 출입국 관리와 대한민국에 체류하는 외국인의 체류관리 및 난민의 인정절차 등에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다(1993년 12월 10일 개정)"로 되어 있다. 그리고 출입국 관리법의 외국인의 체류와 출국 등을 통해 재한 외국인에 대한 기본적인 처우가 명시되어 있다.

그러므로 또 다른 [재한외국인 처우 기본법]을 만들 이유가 없었던 것이다. 특히 [재한외국인 처우 기본법]에는 강제적인 조항이 없이 "...할 수 있다" "노력하여야 한다"는 선언적 문구만 나열되어 있을 뿐이어서 재한 외국인의 입장에서 보면 [출입국 관리법] 이상의 의미를 지니지 못한다. 다만, 오직 법무부 장관과 법무부의 권능을 강화하는 조항은 세세하게 적어놓고 있다. 이는 법무부가 소관부처가 되고, 법무부 장관이 관련 업무를 통할하기 위해 [재한외국인 처우 기본법]이 필요했던 것으로 판단되는 대목이다.

제5조 외국인정책의 기본계획, 제6조 연도별 시행계획, 제7조 업무의 협조 등

지금 한국에서 다문화 관련 기본법이 필요하다면 위와 같은 법이 필요한 것이 아니라, 결혼이민자와 그 가족, 이주 노동자, 중국 동포 등 다양한 문화적 배경을 가진 사람들과 어떻게 공생해 나갈 것인가에 대한 기본 방향을 제시하고, 장기적인 국가전략을 수행해 나가기 위한 기본법이 필요한 것이다.

인종에 따른 차별행위를 금지하고, 국제결혼 및 대한민국 국적취득자의 요건을 명시하고, 정보 접근권을 부여하며, 이주민이 불편을 겪고 있는 언어 및 각종 생활민원 제도개선 사항(법률, 행정, 보건의료, 교육, 금융 안내 통번역 서비스)을 명시하고 있어야 한다. 그러고 나서 행정시스템 및 기구와 재원 조달 방법 등이 제시되어야 했던 것이다. 법의 이름도 [재한외국인 처우 기본법]이 아니라, [다문화 공생 기본법], [다문화, 이주민통합 기본법] 등을 사용했어야 했다.

② 국적법

현행 [국적법]도 글로벌, 다문화 시대에 맞지 않는다는 지적이 많다. 그것은 이중국적에 대한 사실상의 원천봉쇄 때문이다. 이러한 이중국적 금지조항은 우수 인재를 유치하겠다는 정부의 정책에도 상반된다. 즉, 대한민국 국적을 취득하고자 하는 인재에게 모국의 국적을 포기하라고 강요를 하는 것은 모순이 아닐 수 없다. 다만, 병역기피 등 반사회적 행위를 하기 위한 출구로서 이중국적을 취득하는 경우에는 특별한 규정을 두어 규제를 하는 것이 올바를 것이다.

따라서 [국적법]의 개선방향은 병역기피 등 반사회적 행위를 하려는 의도에 대해 엄격히 규제를 하면서도 한국 국적을 취득하려는 우수 인재를 유치하거나 국적회복을 통해 조국에 기여하려는 인재들에게 이중국적의 문호를 열어줄 필요가 있다. 특히 다문화 가족이 해체되어 자녀가 무국적자가 되거나, 떠돌게 된 경우에 특별한 규정을 두고 보호하는 정책을 펼쳐야 할 것이다.

그리고 현행 [국적법]에는 국적취득 요건으로 형식적인 기간과 절차만 나열하고 있을 뿐, 내용적 요건을 구비하고 있지 못하다. 이것으로는 한국사회 정착에 필요한 사항을 평가할 수 없다. 그래서 법무부는 지금까지 '한국어사용능력시험'이라는 것으로 대체해 왔으며, 지금은 '사회통합 이수제'를 실시하여 일정기간 교육과 훈련을 받도록 하고 있다.

그러나 이 '사회통합 이수제'에 대한 불만이 많다. 농촌지역의 결혼이민자의 경우나 외국인 노동자의 경우는 따로 시간을 들여 교육과 훈련을 받는 것이 쉬운 일이 아니기 때문이다. 관련 사항에 대해서도 제대로 모르고 있는 경우가 대부분이다.

따라서 [국적법]에 국적취득에 필요한 절차 뿐 아니라, 제대로 된 평가시스템이 구축될 필요가 있다. 참고로 캐나다, 미국, 호주 등에서는 일찍부터 '점수제'를 실시하여 좋은 효과를 얻고 있다. 그리고 인신매매와 같은 국제결혼이 난무하는 것을 방지하기 위해 국제결혼으로 국적 취득이 확실시 되는 자에 대한 의무적 교육과 훈련도 명시되어야 할 것이다.

③ 다문화 가족지원법

이 법은 앞서 지적한 [재한외국인 처우 기본법]의 한계를 보완하기 위해 만들어진 법이다. 그것은 이 법의 정의에서 분명히 나타나 있다. 동 법의 제2조 1항을 보면 "다문화 가족이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 가족을 말한다"라고 하며 목에서는 "가. [재한외국인 처우 기본법] 제2조 제3호의 결혼 이민자와 국적법 제2조에 따라 출생 시부터 대한민국 국적을 취득한자로 이루어진 가족"과 "나. 국적법 제 4조에 따라 귀화허가를 받은 자와 같은 법 제2조에 따라 출생 시부터 대한민국 국적을 취득한 자로 이루어진 가족"이라고 규정하고 있다.

그리고 같은 조 2항에서는 "결혼이민자 등이란 다문화 가족의 구성원으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다"고 규정하며, "가. 재한외국인 처우 기본법 제2조 제3호의 결혼이민자"와 "나. 국적법 제 4조에 따라 귀화허가를 받은 자"로 규정하고 있다.

따라서 이 법의 존재자체가 [재한외국인 처우 기본법]의 문제점을 극명하게 드러내준다. 즉, 기본법이라는 [재한외국인 처우 기본법]이 법규 적용 범위를 제대로 포괄하고 있지 못하니까 [국적법]까지 끌어다가 쓰고 있는 것이다. 그러므로 이 법의 정의는 역으로 [재한외국인 처우 기본법]의 불충분성을 드러내주고 있는 것이다.

하지만, 이 법도 의미 없기는 [재한외국인 처우 기본법]과 다르지 않다. 그것은 이법의 3조에 잘 나타나있다. [다문화 가족지원법] 3조 1항에서 "국가와 지방자치단체는 다문화 가족 구성원이 안정적인 가족생활을 영위할 수 있도록 필요한 제도와 여건을 조성하고 이를 위한 시책을 수립 시행하여야 한다"고 명시한 후, 2항에서는 "국가와 지방자치단체는 이 법에 따른 시책 중 외국인정책 관련 사항에 대하여는 [재한외국인 처우 기본법] 제5조부터 제9조까지의 규정에 따른다"는 단서조항을 달고 있다.

그런데, [재한외국인 처우 기본법]의 5조부터 9조에는 외국인 정책의 기본계획 수립(5조)에서부터 연도별 시행계획(6조), 업무의 협조(7조), 외국인 정책위원회 구성(8조), 정책연구 추진(9조) 등이 있어 [다문화 가족지원법] 3조에서 명시하고 있는 것을 모두 규정하고 있다.

그래서 결국 2항이라는 단서조항을 달아놓은 것으로 보인다. 그런데 문제는 [재한외국인 처우 기본법]법의 적용 범위를 재한외국인 뿐 아니라, 결혼이민자까지, 그리고 국적취득 후 3년이 경과하지 않은 자, 그리고 결혼이민자, 또는 사실혼 관계에서 태어난 자녀나 그 자녀를 양육하는 자로 규정하고 있다. 따라서 [다문화 가족지원법]의 3조 2항의 단서를 적용하면 [다문화 가족지원법]의 적용 대상은 거의 없는  셈이다.

또한 이 법 역시 [재한외국인 처우 기본법]과 같이 있으나 마나한 조항들을 나열하고 있다. "...할 수 있다" "....해야 한다"를 처벌조항도 하나 없이 그저 나열하고 있을 뿐이다. 쉽게 해석해서 "했으면 좋겠다...아니면 말고" 식이다.

그런데, 보건복지부의 조직적 이해관계가 결부된 12조의 다문화 가족지원센터 지정의 항목에 가면 달라진다. 이 조의 1항을 보면 "보건복지가족부 장관은 다문화 가족 지원정책의 시행을 위하여 필요한 경우에는 다문화 가족 지원에 필요한 전문인력과 시설을 갖춘 법인이나 단체를 다문화가족지원센터(이하 '지원센터'라 한다)로 지정할 수 있다"고 규정하고 있다. 지원센터의 업무에 대해서는 1. 다문화 가족을 위한 교육 상담 등 지원사업의 실시, 2. 다문화 가족 지원서비스 정보제공 및 홍보, 3. 다문화가족 지원 관련 기관 단체와의 서비스 연계, 4. 그 밖에 다문화 가족 지원을 위하여 필요한 사업 등을 명시하고 있다.

결국 다문화가족 지원법은 (법무부가 관할하는 [재한외국인 처우 기본법]이 그러하듯) 보건복지가족부의 영향력을 확장하고, '다문화가족지원센터'를 설치(또는 위탁)하기 위한 법이었던 것이다.

④ 외국인 고용에 관한 법률(외국인 고용허가제법)

현행 [외국인 고용에 관한 법률(외국인 고용허가제법)]은 산업 연수생 제도 실시 이후 불법체류자가 양산되고, 이주노동자에 대한 반인권적 행위를 방지하고자 2005년에 만들어진 법률이다. 주로 이주노동자 인권단체 등의 문제제기로 산업연수생 제도가 갖고 있는 문제점을 보완하는 차원에서 개정되었다.

이전에 시행되었던 산업연수생 제도와 다른 점은 크게 세 가지다. 산업연수생제도는 직장이탈을 근원적으로 봉쇄했다. 원 직장을 이탈할 경우 출국하도록 규정했는데, 고용허가제를 실시하면서 3년 동안 3번에 걸쳐 직장을 옮길 수 있도록 했으며, 불가피한 경우 1번을 더 연장할 수 있도록 했다.

외국인 고용에 관한 법률. 28조 25조

또한 귀국에 따른 비용에 대해 사업주의 보험 가입 등을 보완하여 임금 체불에 국가 위신 추락, 불법체류자 양산을 막고자했다. 마지막으로 외국인 노동자들도 근로조건 등에서 부당한 차별을 받지 않아야 한다고 하여, 근로기준법 등의 법률적 보호를 받을 수 있게 되었다. 그에 따라 '최저임금' 등이 적용되게 되었다.

_______________________. 13조, 15조

_______________________. 22조

이 법의 제정으로 외국인 노동자의 인권보호는 어느 정도 달성했으나, 불법체류자 양산을 막지는 못했다. 방문취업으로 취업한 중국동포를 제외하더라도 불법체류자는 고용허가제법을 실시하기 이전처럼 늘어났다는 것이 관련 기관의 판단이다. 그 원인은 높아진 근로조건(최저임금 적용 등)으로 한국에 취업하고자 하는 외국인 노동자들이 훨씬 많아졌기 때문이다. 한번 한국에 들어온 외국인 노동자들은 3년 기한이 다 되어도 본국으로 돌아가지 않고 재취업을 하는 경우가 대부분이기 때문이다.

따라서 생활 처지가 전혀 다른 외국인 노동자들에게 최저임금 등 한국노동자와 동일하게 대우를 하는 것은 이상에 치우친 것이 아니었나 하는 비판을 낳고 있다. 국가별 소득격차를 무시한 획일적인 최저임금 적용(사업주는 귀국보험 등도 가입해야 한다)에 무리가 있었다는 지적이다. 지금 불법체류자를 막는다는 명목으로 3년 기한을 5년으로 연장하려는 움직임이 있는데, 이는 언 발에 오줌누기 이상도 이하도 아니다(5년 지나면 그들이 돌아가겠는가?).

그러므로 고용허가제의 취지에 맞게 외국인 노동자의 인권을 보호하면서도 임금 등 근로조건은 시장논리에 맡겨두는 것이 좋을 것이다.

4. 다문화 기본법 제정 필요성과 입법 방향

1) [다문화 기본법]에 담겨야 할 것들

지금까지 한국사회의 다문화 진전 상황과 외국의 다문화정책 사례, 그리고 한국의 다문화 정책 및 법령의 문제점을 살펴보았다. 외국의 다문화 정책 사례를 보면, 배제적 입장의 다문화 정책(독일), 동화주의에 입각한 다문화 정책(프랑스)이 있고, 적극적으로 공생하는 방향에서 취하는 다문화주의적 정책(호주, 캐나다)이 있다.

그러나 이러한 구별이 뚜렷한 것은 아니다. 배제적 정책을 취했던 독일도 이주민을 포용하기 위해 노력했고, 또 동화주의적 정책을 취하는 프랑스도 어떤 때는 차별을 반대하고 평등주의를 강조하면서 다문화주의적 길을 걷기도 했다. 그것은 호주도 마찬가지다.

또 각 나라는 자신들이 처한 조건에 대응하며 다문화 정책을 펼쳐왔다. 어떤 때는 배제를, 어떤 때는 통합을, 어떤 때는 공생 또는 다문화주의적 정책을 펼쳐왔다. 따라서 어느 나라는 다문화주의이고 어느 나라는 동화주의이고...이런 구분은 사실 쓸모없는 규정일 뿐이다. 또 다문화주의는 옳고, 동화주의는 잘못된 것(혹은 그 반대)도 잘못된 편견일 뿐이다.

우리가 관심을 가져야 할 것은 위와 같은 규정이 아니라, 각국이 자신의 전통에 따라 어떤 다문화 정책을 펼치는가이다. 중앙정부가 모든 것을 총괄하는 중앙통제식 다문화정책을 취하는 나라가 있는 반면, 지방정부 또는 지역공동체를 구성하는 민간에 위탁을 하여 문제를 풀어가는 나라도 있다. 전자는 프랑스나 독일 등에서 펼쳐지고 있고, 후자는 영, 미 또는 이민국가들 사이에서 나타난다.

그리고 각국이 처한 특별한 상황에서 독특한 정책이 펼쳐지기도 한다. 프랑스는 2005년 아랍계 이민자들의 폭동이후, 이민 뿐 아니라 외국인 고용 등을 모두 묶어 [이민통합법]을 만들고, 그에 따라 국가적 차원에서 이민자 사회통합 프로그램을 강력하게 시행하고 있다. 반면 캐나다는 이민자의 사회적 적응과 지역공동체에서의 공생시스템을 만들고 갈등에 대한 국가의 직접적인 부담을 줄인다는 차원에서 서비스 전달체계는 철저히 민간이 담당하고 있다. 호주는 중앙정부-지방정부-자치령으로 이어지는 정부의 골간라인을 유지하면서 지방정부의 역할, 언론의 역할을 강조하고 있다. 일본은 중앙정부 차원에서 대응하기보다는 지역공동체 만들기 차원에서 대응하고 있다.

따라서 이민정책에서는 캐나다, 호주, 미국 등에서 효과를 보고 있는 '점수제'가 눈여겨 볼 대목이고, 관계법령을 통합한 프랑스의 [이민통합법]과 강제적 사회통합프로그램도 시사하는 바가 크다. 그리고 캐나다의 정책결정에서의 중앙과 지방정부의 협정-그리고 서비스 전달체계의 민간협력적 모델도, 지방정부와 언론의 역할을 중시하는 호주의 모델도 중요한 의미를 내포하고 있다. 또 자치단체가 중심이 되어 지역차원의 거버넌스 형태로 문제를 풀어가는 일본도 밑으로부터의 다문화 공생모델로 참고할 만하다.

그러므로 우리는 위와 같은 외국의 사례뿐 아니라, 현재 다문화 관련 국내법들의 문제점과 개선방향을 검토하면서 관련 법령을 정비해나갈 필요성이 있다. 이주민 100만을 넘은 지금 어떤 기구가 필요한지, 그리고 전체 인구의 10%를 넘어서는 2020년 이후에는 기구를 어떻게 정비할 것인지, 또 1000만 명이 넘으면 어떻게 할 것인지에 대해 고민해야 한다.

그 과정에서 대한민국 국적을 취득하려는 사람들에게 어떤 프로그램과 평가시스템을 마련할 것인지가 [다문화 기본법] 속에 담겨져야 한다. 또한 이주민의 사회적응을 위한 언어 및 커뮤니케이션의 문제, 고용 문제, 자녀 교육의 문제를 어떻게 풀어갈 것인지가 도출되어야 한다.

또한 미래지향적인 다문화 사회를 안착시키기 위해 어떤 환경을 조성할 것인지도 염두에 두어야 한다. 인종차별은 어떻게 방지할 것인지, 국민들의 편견은 어떻게 개선할 것인지, 언론 및 정보 접근권을 어떻게 보장할 것인지, 보건 의료문제, 법률 및 행정서비스 문제 등 이주민이 생활하는데 불편함이 없는 환경은 어떻게 만들어갈 것인지가 나와야 한다.

그 속에서 다문화 관련 행정의 컨트롤 타워는 어떻게 구성할 것인지, 통제중심의 부처와 지원 중심의 부처가 어떤 방식으로 협력할 수 있을지, 서비스 전달체계는 어떻게 구축할 것인지에 대해 논의해야 한다. 중앙은 중앙대로, 지역은 지역대로 민과 관이 협력하여 문제를 해결해 나가는 거버넌스 모델을 어떻게 구현할 것인지도 고민해야 한다.

이런 점들을 고민하면서 [다문화 기본법]을 구상할 필요가 있다. 물론 처음 만들어가는 법이 모든 것을 충족시킬 수는 없다. 다문화 사회에 대한 선언적 의미를 담을 수도 있을 것이다. 그리고 후속 입법을 통해 위와 같은 고민들을 정리해 나갈 수도 있을 것이다. 그럼에도 잊지 말아야 할 것은 [재한외국인 처우 기본법]과 [다문화 가족 지원법]이 갖고 있는 한계를 분명히 인식하여 이를 초기에 바로잡기 위한 [다문화 기본법]이 필요하다는 것이다.

2) [다문화 기본법]의 내용과 제정 방법

[다문화 기본법]을 제정하는 방법은 3가지로 분류할 수 있다. 하나는 [재한외국인 처우 기본법]을 개정하는 방법이 있을 수 있으며, 두 번째는 [재한외국인 처우 기본법] 폐지를 전제로 하여 선언적 의미에서부터 지원 및 서비스 방법 등을 모두 포함하는 방법이 있다. 마지막으로는 다문화 관련 법령([재한외국인 처우 기본법], [출입국 관리법], [국제결혼 중개업법], [고용허가제법], [다문화 가족 지원법], [국적법])을 모두 모아놓고 재구성하는 방법이 있다.

그 중 [다문화 기본법]을 제정하는 방법 중에 가장 손쉬운 방법은 [재한외국인 처우 기본법]의 명칭과 적용 범위를 바꾸고, 이를 보강하는 방법이다. 사실 앞에서도 검토하였듯이 [재한외국인 처우 기본법]은 지난 정권의 갑작스럽고 적극적인 다문화 정책에 조응하기 위해 급조된 감이 없지 않다.

내용도 법무부 장관의 부처 통할규정과 [외국인 정책위원회]의 구성을 제외하면 이렇다 할 것이 없다. 주로 각 부처와 지자체에게 "...노력해야 한다" "할 수 있다"는 식의 내용만 권고하고 있을 뿐이다. 문제는 이 법이 국적을 취득하지 않고 한국에 체류하고 있는 재한 외국인 뿐 아니라, 국적 취득 후 3년이 경과되지 아니한 자, 또는 결혼이민자까지 포함하고 있다는 점이다. 그래서 전체 다문화 인구의 2/3, 또는 3/4을 포괄하고 있는 셈이다.

따라서 이 법을 그대로 두고 [다문화 기본법]을 만든다면 중복을 피할 수 없다. [다문화 가족 지원법]도 이러한 중복을 피하기 위해 "외국인 정책과 관련 사항에 대하여는 [재한외국인 처우 기본법] 5조부터 9조까지의 규정에 따른다고 명시하고 있다. 그런데, 이렇게 규정하고 나면 [다문화 가족 지원법]에 적용되는 대상이 별로 없다. 전체 127만 명(2008년 11월 기준) 중, 결혼이민자나 그 자녀도 대부분이 [재한외국인 처우 기본법]의 적용대상이기 때문이다.

결국 앞에서도 지적했듯이 [재한외국인 처우 기본법]은 법무부가 다문화 관련 정책을 가져가고, 부처를 통솔하고, [외국인정책위원회]를 총괄하기 위한 수단이 되고 있으며, [다문화 가족지원법]은 보건복지가족부가 [다문화 가족지원센터]를 지정하기 위한 수단이 되어버렸다.

[다문화 가족지원법]은 [다문화 기본법]이 만들어지면 그 안에 귀속하면서 폐지되거나, [다문화 기본법]에 입각해서 재구성하면 된다. 문제는 [재한외국인 처우 기본법]이다. [다문화 기본법]을 제정하기 위해서는 [재한외국인 처우 기본법]을 폐지하거나 바꾸지 않을 수 없다.

따라서 [재한외국인 처우 기본법]의 명칭을 [다문화 기본법]으로 바꾸고, 적용범위(정의)에서도 국적을 취득하지 않은 체류 외국인과 결혼 또는 기타의 활동으로 대한민국 국적을 취득한 외국인과 그 가족을 대상으로 하여 다문화 관련자 전체를 포괄하도록 하는 것이다. 아울러 [재한외국인 처우 기본법]에 들어있지 않은 인종차별 금지규정과 위반에 따른 벌칙, 교육과 문화 다양성 추구에 대한 선언적 규정을 추가하는 것이다(이 선언적 규정이 되면 교과서, 언론, 법 등 우리 생활과 밀접히 연관된 분야의 변화가 이뤄질 수 있다).

그리고 국적 취득의 절차와 방법(현재의 '사회통합이수제'를 '점수제'로 변경하는 방법을 검토할 필요가 있다), 체류 외국인과 관련한 처우 및 서비스, 국제결혼 관련 기관 및 국제 결혼자에 대한 의무규정 등을 보강할 필요가 있다. 그렇게 하여 국가 발전에 기여할 수 있는 이민자(귀화자)를 선발하도록 하고, 그 이민자가 한국사회에 빨리 적응할 수 있도록 해야 한다. 그렇게 해서 무자격 브로커들이 판을 치는 국제결혼과 이주노동자 문제를 해결할 수 있어야 한다.

또, 다문화 기본법에는 다문화 정책을 다루는 총괄기구(대통령 직속, 또는 국무총리 직속) 구성 및 기본계획, 시행계획 작성 방법이 명시되고, 지방자치단체 및 민간단체의 역할을 분명하게 규정해야 한다. 그리고 이주민과 그 자녀의 교육지원, 문화 다양성 진흥과 관련한 내용이 담겨야 한다. 또 권고적 성격에 머무를 것이 아니라, 이것을 이행하지 않을 경우에 대한 벌칙규정이 담겨있어야 한다.

그렇게 하여 [다문화 기본법]을 통해 다문화 정책 컨트롤 타워를 분명히 하고, 지역공동체를 만들어가는 민관협력(거버넌스)적 서비스전달체계를 확실히 하는 것이다. 그리고 다문화 행정서비스와 관련된 재원조달 방법, 각 영역(법률, 보건의료, 행정, 금융, 교육 등)의 공공기관에서 다국어, 다문화 서비스 제공의무와 불이행시 처벌규정을 명시해야 할 것이다.

그런데, 여기서 주목할 것이 있다. 이주민 관련 행정의 총괄을 법무부가 계속하도록 할 것인가이다. 왜냐하면 법무부는 통제와 단속을 주 업무로 하는 부서이기 때문이다. 그런 법무부가 다문화의 긍정적 효과를 국가발전의 동력으로 삼고자 하는 다문화 시대에 [다문화 기본법]을 총괄하는 부서로 남는다는 것은 모양새가 좋지 않다. 그러면 한국은 이주민을 단속하는 나라라는 인상을 지울 수 없고, 또 단속 위주의 다문화 행정을 통해 미래지향적인 다문화 행정이 나올 리 없기 때문이다.

또 하나, [다문화 기본법]을 만들면서 다문화 관련 법령을 어떻게 할 것인가를 고민해야 한다. 본 발제자는 다문화 관련 법령이 프랑스의 [이민통합법]처럼 일관된 체계를 가지고 구성되어야 한다는 것을 강조하고 싶다. 물론 다문화 관련 법령이 아주 복잡하게 여기저기 흩어져 있어 그것을 재구성하기가 쉽지 않다. 그럼에도 이번 기회에 다문화 관련 법령을 미래지향적으로 재구성하는 것도 긍정적으로 검토할 필요가 있다고 생각한다.

<별첨>

캐나다 다문화주의 법 (1985)

1985, c.24 (4thSupp.)

C-18.7n

캐나다의 다문화주의 보호와 강화를 위한 법

유의

[1988, c.31,   1988년 7월 21일 승인]

서문

캐나다 헌법은 모든 개인이 법 앞에 평등하고 차별 없이 동일한 법의 보호와 수혜를 받을 권리를 규정한다. 그리고 이 것은 모든 사람이 양심, 종교, 생각, 믿음, 의견, 표현, 평화적 집회와 결사의 자유를 부여하고 이러한 권리와 자유를 남성과 여성에게 동일하게 보장한다.

캐나다 헌법은 캐나다의 다문화 유산의 보존과 강화의 중요성을 인식한다.

캐나다 헌법은 캐나다 원주민의 권리를 인정한다.

캐나다 헌법과 공식언어법은 영어와 불어를 캐나다 공식 언어로 규정하고 이미 습득되거나 누리고 있는 다른 언어들의 권리 또는 권한을 폐기하거나 훼손하지 않는다.

시민권 법은 출생 또는 선택에 의한 모든 캐나다인이 동등한 신분을 누리고 동일한 권리, 권력, 특권을 부여 받고 동일한 책임과 의무를 지도록 한다.

캐나다 인권법은 모든 개인이 사회 구성원으로서 가지는 의무와 일관되게 자신이 할 수 있고 또 원하는 삶을 만들 수 있도록 다른 이들과 동등한 기회를 부여한다. 이러한 기회를 보장하고 인종, 국가, 민족적 출신 또는 피부색에 대한 차별을 포함한 모든 금지된 차별을 제거하기 위해 캐나다인권위원회를 설립한다.

캐나다는 인종차별철폐국제조약 가입국이다. 인종차별철폐국제조약은 모든 인간은 법 앞에 평등하고 모든 차별과 차별 유인에 대해 법의 동등한 보호를 받아야 한다는 것을 인정한다. 또, 인종차별철폐국제조약은 민족, 종교, 언어적 소수에 속하는 사람들이 자신들의 문화를 누리고, 자신들의 종교와 언어를 공언하고 실천하는 권리를 거부당하지 않는 다는 것을 규정한다.

캐나다 정부는 캐나다인들의 인종적, 국가적, 민족적 출신 및 피부색과 종교적 다양성을 캐나다 사회의 기본적 특성으로 인정한다. 또한 캐나다 정부는 캐나다 경제·사회·문화·정치에 있어 모든 캐나다인들이 평등하도록 노력하는 동시에 캐나다의 다문화 유산을 보호하고 강화하기 위해 만들어진 다문화주의 정책을 책임진다.

그러므로 캐나다 상·하 양원의 자문과 동의로 다음과 같이 법을 제정한다.

부제

부제

1. 본 법은 캐나다 다문화주의 법으로 인용된다.

해설

정의

2. 본 법안에서,

“연방기관”

“연방기관”은 다음의 캐나다 정부기관을 의미한다:

(a) 국회법 또는 주지사 협의회에 의해 정부기능을 하는 부, 청, 위원회, 단체, 기관 그리고

(b) 재무행정법 2항에서 정의한 지자체 또는 국왕 법인

그러나 다음은 포함하지 않는다

(c) the Northwest Territories, 주 의회, Yukon, Nunavut정부 또는 위원회 기관

(d) 부족의회 또는 인디언밴드 또는 원주민 단체와 관련한 정부기능을 수행하기 위해 설립된 여타 단체

“장관”

“장관”은 본 법의 목적을 위해 장관으로 주지사 협의회에 의해 지정된 캐나다 여왕의 추밀원의 회원을 의미한다.

캐나다 다문화주의 정책

다문화주의 정책

3. (1) 캐나다 정부의 정책은

(a) 캐나다 사회의 문화적 인종적 다양성을 반영하는 다문화주의의 이해를 인식하고 증진한다. 캐나다 사회 모든 구성원들이 자신의 문화유산을 보존·강화·공유하는 자유를 인정한다.

(b) 다문화주의가 캐나다인의 기본적인 유산이자 정체성이라는 것을 인식하고 이를 증진한다. 또 캐나다의 미래를 형성하는데 매우 귀중한 자원을 제공한다.

(c) 캐나다 사회의 모든 면과 지속적인 발전에 모든 개인과 공동체들의 공정한 참여를 증진하고 그들의 참여를 방해하는 모든 장벽을 제거하도록 돕는다.

(d) 동일한 출신의 사람들로 구성된 공동체의 존재와 캐나다 사회에 대한 그들의 역사적 기여를 인정하고 그들의 발전을 강화한다.

(e) 모든 개인이 법 아래 공정한 보호와 대우를 받도록 보증한다.

(f) 캐나다의 사회·문화·경제·정치 기관들이 국가의 다문화적 성격을 존중하고 포괄하도록 장려하고 원조한다.

(g) 서로 다른 출신의 개인과 공동체 사이의 상호작용에서 발생하는 이해력과 창의성을 증진한다.

(h) 캐나다 사회의 다양한 문화의 이해와 존중을 조성하고 이러한 문화의 표현과 반영을 증진한다.

(i) 캐나다 공식언어의 지위와 사용을 강화하는 반면, 영어와 불어가 아닌 다른 언어의 사용을 보호하고 높인다.

(j) 캐나다 공식언어에 대한 임무와 조화를 이루며 캐나다 전체에 다문화주의를 진척시킨다.

연방기관

(2) 캐나다의 모든 연방 기관들은

(a) 어떤 출신이든 캐나다인 모두가 연방기관에서 고용과 승진에 대한 동등한 기회를 가지도록 보장한다.

(b) 모든 출신의 개인과 공동체가 캐나다의 지속적인 발전에 기여하는 능력을 강화하는 정책, 프로그램, 실행을 도모한다.

(c) 캐나다 사회 구성원들의 다양성에 대한 이해와 존중을 높이는 정책, 프로그램, 실천개발을 증진한다.

(d) 캐나다 다문화현실에 민감한 정책, 프로그램, 실행을 개발하기 위해 통계자료를 수집한다.

(e) 모든 출신의 개인들의 언어 능력과 문화 이해력을 활용한다.

(f) 일반적으로, 캐나다의 다문화현실에 민감한 방식으로 활동을 운영한다.

캐나다 다문화주의 정책의 시행

조정에 대한 총 책임

4. 이민부 장관은 다른 각료들과의 논의를 통한 조정방안을 캐나다 다문화주의 정책 시행에 장려하고 증진한다. 또한 정책을 지원하는 프로그램 개발과 실행을 자문하고 원조한다.

구체적인 임무

5. (1) 이민부 장관은 앞서 말한 보편성을 제한하지 않는 범위에서 캐나다 다문화주의 정책 시행에 적절하다고 고려되는 방안을 취한다.

(a) 캐나다 다문화현실을 투영하기 위해 개인, 조직, 기관의 캐나다 국내외 활동을 장려하고 원조한다.

(b) 캐나다 다문화주의와 관련된 연구를 착수 및 원조하고 이 분야의 학문을 육성한다.

(c) 캐나다의 다양한 공동체 간의 협력을 장려하고 활성화한다.

(d) 모든 태생의 개인과 그들의 공동체가 캐나다 사회에 확실히 참여할 수 있도록 하고 다문화에 대한 존중을 증진하기 위해 이민부는 공공기관과 마찬가지로 기업, 노동기관, 봉사 및 기타 사적 기관을 장려하고 원조한다.

(e) 캐나다의 다문화유산에 대한 보호, 강화, 나눔과 표현을 장려한다.

(f) 캐나다의 다문화 유산에 기여하는 모든 종류의 언어의 습득, 보유, 사용을 촉진한다.

(g) 모든 종류의 차별적 장벽, 특히 인종이나 국적 또는 민족적 태생에 기반한 차별을 극복하려는 목적을 가지고 활동하는 소수민족문화공동체를 원조한다.

(h) 캐나다의 다문화주의를 보호, 강화, 증진하려는 목적을 가진 개인, 그룹 또는 기관을 지원한다.

(i) 법에 의해 연방기관에 지정되어 않지만 캐나다 다문화주의 정책을 증진하는 여타 다문화주의에 관련된 프로젝트 또는 프로그램을 수행한다.

주 협정

(2) 이민부 장관은 캐나다 다문화주의 정책 실행에 관련된 모든 주와 협정을 맺는다.

국제 협약

(3) 이민부 장관은 캐나다의 다문화적 성격을 촉진하기 위해 국왕의 승인과 함께 해외 정부와 협정을 맺는다.

여타 각료의 책임

6. (1) 다른 정부 부처 장관들은 자신들의 임무 수행 중에 캐나다 다문화주의 정책에 적합하다고 생각 되는 방안을 취한다.

주 협정

(2) 각료는 캐나다 다문화주의 정책 시행에 관련되는 주와 협정을 맺는다.

캐나다 다문화주의 자문위원회

7. (1) 장관은 본 법안의 시행과 다문화주의와 관련된 다른 사항들에 대해 장관에게 자문과 지원을 하는 자문위원회를 설립한다.

보수 및 비용

(2) 자문위원회 회원은 서비스에 대해 장관이 정한 보수 및 업무와 관련해서 발생한 여행 경비를 받는다.

연차 보고서

(3) 자문위원회의 의장은 매 회계연도 후 4개월 이내 장관에게 당해 위원회 활동 및 캐나다 다문화정책 시행과 관련해 적절하다고 고려되는 문제에 대한 보고서를 제출해야 한다.

일반

연차 보고서

8. 장관은 본 법의 당해 연도 실행에 대한 보고서를 국회 전, 1월 31일이 이후 당해 회계연도 말 제5차 국회 까지는 제출해야 한다.

국회 위원회에 의한 영구적 재심사

9. 본 법의 시행 보고서 및 8항에 의거해 만들어진 모든 보고서는 하원위원회, 상원위원회 또는 두 상·하원 모두에 의해 영구적으로 재심사된다.